V SA/Wa 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), odmówił A. W. umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. W. wniosek z dnia [...] lipca 2007r. uzasadniała trudną sytuacją materialną, rodzinną i niewłaściwą informacją o obowiązku opłaty zaległości. Na podstawie zgromadzonego materiału ustalono, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu artykułami spożywczymi od dnia 01.01.1999r. do dnia 15.09.1999r. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło z dniem 15.09.1999r. Działalność gospodarcza prowadzona była jednoosobowo. Z tytułu prowadzonej działalności, płatnik zobowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGSP. Zobowiązana jest mężatką, na utrzymaniu posiada dwoje dzieci w wieku 16 i 7 lat. Mieszka wraz z rodziną w mieszkaniu stanowiącym własność wspólną małżonków. Mąż jest bezrobotny, nie uzyskuje żadnych dochodów. Rodzina korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłku rodzinnego, dodatku mieszkaniowego i zasiłku celowego. Posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu i pożyczki w wysokości ok. 271 zł miesięcznie, które spłaca terminowo. Opłaty za media to koszt około 150zł. Na wyżywienie rodziny A. W. wydaje miesięcznie około 120zł. Korzysta z pomocy rodziny i znajomych. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 2 ust. 3 powołanej ustawy. Ponadto organ podał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową, jak również nie wykazała, że nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Organ poinformował również wnioskodawczynię o możliwości rozłożenia zadłużenia na raty. Od powyższej decyzji, A. W. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powołała się na argumenty i dowody powołane w toku postępowania. Zobowiązana podkreśliła fakt zadłużenia u osób trzecich, na dowód czego przedłożyła dwa oświadczenia na ogólną kwotę 4.500zł. Dokumentując planowany wzrost kosztów w okresie zimowym, przedłożyła cztery faktury za zużycie gazu w porównywalnym okresie ubiegłego roku (wydatki średnio 214,45zł miesięcznie). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił argumentację przedstawioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślił, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podano żadnych nowych okoliczności, mogących stanowić podstawę do zmiany decyzji. W ocenie organu sytuacja finansowa i rodzinna wnioskodawczyni jest trudna, jednak ustalony stan faktyczny nie pozwala na uznanie nieściągalności długu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, ze przyczyną powstania zadłużenia były błędne informacje uzyskiwane od pracowników ZUS. Ponownie nakreśliła swoją bardzo trudną sytuację majątkowa i rodzinną i zarzuciła błędną ocenę materiału dowodowego sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia A. W. określonych należności wobec ZUS. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 ustawy. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.03.141.1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że dłużniczka nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w tanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodniła, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla jej i rodziny. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której czteroosobowa rodzina utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na dożywianie po 240 zł, zasiłku rodzinnego 132 zł miesięcznie, zasiłku zwrotnego. Rodzina otrzymuje także dodatek mieszkaniowy w wysokości 109,39 zł miesięcznie. W ocenie Sądu ustalony przez organ orzekający stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia. W rodzinie, w której dochód netto na osobę wynosi poniżej 100 zł miesięcznie pozwala przyjąć, że sytuacja materialna rodziny zobowiązanej uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że ww. kwoty z trudem tylko mogą wystarczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do życia dla skarżącej i jej rodziny. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że organ nie uzasadnił prawidłowo przyczyny odmowy umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy i rozporządzenia. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia mamy, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Na koniec należy stwierdzić, że właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę. W tym postępowaniu Zakład nie uzasadnił w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierował się odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Działanie Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie Sądu szczególnie wnikliwego rozważenia w tej sprawie (co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) wymaga ocena sytuacji skarżącej jako osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej, gdy z jednej strony wypłaca się jej pomoc ze środków publicznych, a z drugiej żąda od niej wpłaty na rzecz takich środków. Uzasadnienie decyzji jest również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie decyzji należy również ocenić negatywnie w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.