V SA/Wa 2181/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P.... . sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia .... listopada 2019 r. nr w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Wnioskodawca") złożyło wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa, Działanie: Projekty B+R, Poddziałanie: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa, na realizację projektu pt. "[...]". Wnioskodawca wskazał we wniosku, że przedmiotem projektu jest opracowanie, zbudowanie i badanie prototypu innowacyjnego kombajnu do remontu i modernizacji poboczy dróg w jednym ciągu technologicznym. Dzięki wynikom projektu, jakim będzie innowacyjny prototyp innowacyjnego kombajnu do remontu i modernizacji poboczy dróg, Wnioskodawca zaoferuje na rynku docelowym – dróg powiatowych i gminnych – usługę niemal bezkonkurencyjną. Zastosowanie kombajnu wypracowanego w ramach projektu, poprawi jakość i przyspieszy czas wykonywania poboczy, co wpłynie na trwałość dróg i w konsekwencji pozwoli na podniesienie efektywności kosztowej procesów zarządzania ich utrzymaniem. Pismem z [...] września 2019 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "NCBiR") poinformowało Wnioskodawcę, że wniosek o udzielenie wsparcia został oceniony negatywnie, a projekt został umieszczony na Liście projektów niewybranych do dofinansowania (na podstawie w § 9 ust. 3 pkt 3 Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020) ze względu na niespełnienie warunków, o których mowa w § 8 ust. 14 pkt 1 Regulaminu Konkursu nr 2/1.1.1/2019. Jednocześnie w piśmie wskazano, że ocena każdego kryterium została dokonana po uwzględnieniu wszystkich elementów składających się na opis danego kryterium, a przyznane oceny dotyczą danego kryterium jako całości. Elementy składowe danego kryterium nie podlegały odrębnej ocenie. W odniesieniu do kryterium kwalifikowalności i adekwatności wydatków (kryterium dostępu nr 3), wskazano m.in., że nie wszystkie koszty kwalifikowane przyporządkowano do właściwej kategorii badań przemysłowych oraz prac rozwojowych, mimo, że projekt ma w przeważającej większości charakter eksperymentalnych prac rozwojowych. Nie wszystkie zaplanowane wydatki są odpowiednie do zakresu poszczególnych prac badawczo-rozwojowych oraz do oczekiwanych rezultatów prac projektowych. W tym kryterium Projekt otrzymał ocenę negatywną. Powołując się na art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, dalej: "rozporządzenie nr 651/2014", organ zakwestionował adekwatność planowanych przy realizacji Projektu kosztów. Odnosząc się do Etapu nr 2 Projektu organ stwierdził, że zdefiniowane w tym etapie zadania nie stanowią zakresu badań przemysłowych gdyż są to typowe prace rozwojowe polegające na opracowaniu projektów szczegółowych poszczególnych modułów kombajnu drogowego na bazie wypracowanych wcześniej wytycznych, założeń projektowych oraz opracowanych koncepcji. Również zaplanowane do realizacji w Etapie nr 3 Projektu zadania 3.5, 3.6 związane z wykonywaniem prototypów poszczególnych podzespołów nie mają charakteru badań przemysłowych, są to prace rozwojowe. Podobnie w Etapie nr 4 Projektu, zadania 4.1, 4.2 nie mają charakteru badań przemysłowych są to prace rozwojowe, gdyż w ramach tych zadań budowane są pełnogabarytowe prototypy poszczególnych segmentów maszyny. Opisane wyżej uwagi do etapów 2, 3 i 4, co podkreślił organ, były przedmiotem rekomendacji, której Wnioskodawca nie uwzględnił w ostatecznej wersji wniosku. Celem rekomendacji było przekwalifikowanie kosztów w wyżej opisanych etapach z badań przemysłowych do prac rozwojowych tak, by spełnione zostało kryterium adekwatności wydatków. Ponadto, jak wskazał organ, nie wszystkie zaplanowane wydatki są odpowiednie do zakresu poszczególnych prac badawczo-rozwojowych oraz do oczekiwanych rezultatów prac projektowych. W przypadku zaplanowanego podwykonawstwa ustalone wartości kosztów oparte zostały – zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy - na postępowaniach ofertowych, przeprowadzonych zgodnie z zasadą konkurencyjności. W ramach zasobów technicznych planowanych do nabycia Wnioskodawca wymienił szereg tokarek, szlifierek, frezerek, pił taśmowych, spawarek i innych urządzeń. Podczas panelu Wnioskodawca przedstawił szczegółową listę pokazującą zaangażowanie poszczególnych leasingowanych zasobów technicznych w ramach projektu. I tak zaangażowanie wszystkich zasobów technicznych planowanych do nabycia zostało określone w ramach etapu 3 na trzy miesiące, w ramach etapu 4 na dwadzieścia jeden miesięcy, a w ramach etapu 5 na dziewięć miesięcy. Zaangażowanie tych wydatków w takim zakresie, jak stwierdził organ, jest nieadekwatne do oczekiwanych rezultatów. Tak sformułowane założenia sugerują, że np. szlifierka do wałków będzie wykorzystywana każdego dnia przez dwadzieścia jeden miesięcy w ramach etapu 4. Wykorzystywanie szlifierki do wałków nie jest konieczne przez 21 miesięcy w celu jego prawidłowej realizacji. Szlifierka ta z powodzeniem może zostać wykorzystana do realizacji projektu w zdecydowanie mniejszym wymiarze godzin gdyż wałki w kombajnie stanowią zaledwie ułamek całej konstrukcji. Ta sama uwaga dotyczy innych zasobów technicznych, które zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy mają być leasingowane codziennie przez 21 miesięcy w ramach etapu 4, przez 3 miesiące w ramach etapu 3 oraz 9 miesięcy w ramach etapu 5. Taki ograniczony zakres wykorzystania nie wpłynie negatywnie na proces produkcyjny prototypowego kombajnu, a ograniczy koszty realizacji projektu. W związku z powyższym, jak stwierdził organ, zaplanowany wydatek w kwocie 805.100,00 zł (536.733,33 zł w ramach badań przemysłowych + 201.275,00 zł w ramach prac rozwojowych) związany z leasingiem maszyn i urządzeń jest nieadekwatny do oczekiwanych rezultatów. W rezultacie, po zliczeniu punktów uzyskanych w ramach wszystkich kryteriów, projekt otrzymał łącznie 21 pkt , nie spełnił kryteriów dostępu, otrzymał ocenę negatywną. Od oceny tej Wnioskodawca złożył protest, w którym wniósł o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryterium nr 3 "Kwalifikowalność i adekwatność wydatków" i zmianę decyzji w zakresie dokonanej oceny tego aspektu kryterium. Spółka zarzuciła niewłaściwą ocenę Ekspertów, zgodnie z którą projekt ma w przeważającej większości charakter eksperymentalnych prac rozwojowych, niewłaściwe zakwalifikowanie prac Etapów nr 2, nr 3 zadania nr 3.5, 3.6, nr 4 zadania 4.1, 4.2 do eksperymentalnych prac rozwojowych, konsekwencją czego jest negatywna ocena w ramach Kryterium 3. Wnioskodawca uważa, że wszystkie prace poczynając od prac obliczeniowych i projektowych i symulacji komputerowych poprzez zaprojektowanie i wytworzenie prototypu, a kończąc na jego pierwszym uruchomieniu (zawarte w etapach 1, 2, 3 i 4 projektu) wyczerpują w całości definicję badań przemysłowych, zgodnie z ustawą o zasadach finansowania nauki. Z kolei wszystkie prace od pierwszego uruchomienia prototypu, opisane w etapie 5 projektu, uważa za prace rozwojowe. Zaplanowane w Etapach nr 1, 2, 3 i 4 prace zakończone zostaną osiągnięciem VI poziomu gotowości technologicznej w ramach badań przemysłowych, definiowanego, zgodnie z definicją z ustawy o zasadach finansowania nauki, jako Poziom VI - dokonano demonstracji prototypu lub modelu systemu albo podsystemu technologii w warunkach zbliżonych do rzeczywistych. Oznacza to, że przebadano reprezentatywny model lub prototyp systemu, który jest znacznie bardziej zaawansowany od badanego na poziomie V, w warunkach zbliżonych do rzeczywistych. Spółka zarzuca również niewłaściwą ocenę Ekspertów, zgodnie z którą zaangażowanie wszystkich zasobów technicznych planowanych do nabycia, określone w ramach etapu 3 na trzy miesiące, w ramach etapu 4 na dwadzieścia jeden miesięcy, w ramach etapu 5 na dziewięć miesięcy, jest nieadekwatne do oczekiwanych rezultatów, konsekwencją czego jest negatywna ocena w ramach Kryterium 3. Wskazuje, że korzystanie z urządzeń i maszyn jest niezbędne dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia celów w nim zawartych, w szczególności, do wykonania prototypu innowacyjnego kombajnu, jego podzespołów i elementów składowych podzespołów prototypu kombajnu jak: rama nośna, układ jezdny, zespół dozujący, zespół frezujący, zespół oczyszczania, zespół jednostki napędowej, zespoły automatyki i instalacji roboczych, zespoły zagęszczania. Pismem z [...] listopada 2019 r. NCBiR wskazało, że protest nie został uwzględniony. W zakresie kryterium nr 3 "Kwalifikowalność i adekwatność wydatków" organ podtrzymał ocenę pierwotną. Organ stwierdził, że zaplanowane zadania wpisują się w kategorię prac rozwojowych, zgodnie z art. 2 pkt 86 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014. Z opisu żadnego z przedstawionych zadań nie wynika powstanie nowej wiedzy w efekcie ich realizacji. Opracowanie założeń technicznych, funkcji czy parametrów powinno stanowić rezultat wykorzystania dostępnej wiedzy, a także doświadczenia Wnioskodawcy, związanych z eksploatacją istniejących urządzeń służących do remontu i modernizacji poboczy dróg. Prace związane z budową stanowisk uruchomieniowych podzespołów kombajnu również mają charakter prac rozwojowych - Wnioskodawca nie przedstawił, jaka nowa wiedza zostanie pozyskana w wyniku ich realizacji. Rezultatu projektu Wnioskodawcy nie stanowi opracowanie zupełnie nowych technologii czy sposobów remontu i modernizacji poboczy. Rozwiązanie proponowane przez Wnioskodawcę jest połączeniem kliku procesów - korytowanie, usunięcie urobku, wymieszanie urobku z środkiem wiążącym, ułożenie urobku w korycie, wyrównanie przy równoczesnym zagęszczeniu - realizowanych obecnie przez urządzenia, takie jak np. równiarki, walce frezujące, maszyny do korytowania i ścinania pobocza drogi, układarki. Procesy technologiczne, jakie zostaną zastosowane w projekcie Wnioskodawcy nie stanowią zatem nieznanych technologii. Podano, że rezultat projektu, jak również wchodzące w skład podzespoły, nie stanowią nowości w skali światowej. Odnosząc się do zadania nr 3.5. oraz nr 3.6.organ wskazał, że ich realizacja nie stanowi pozyskania nowej wiedzy, jest bowiem wykorzystaniem wiedzy wynikającej z realizacji zadania 3.3. "Opracowanie projektu technicznego 1 i II podzespołu zagęszczającego", wpisującego się w kategorię badań przemysłowych. Celem wskazanych zadań jest wykonanie prototypów, czyli bazowanie na wiedzy dostępnej, zatem kwalifikacja przez Komisję Oceny Projektów zadania nr 3.5. oraz zadania nr 3.6. do kategorii prac rozwojowych była działaniem właściwym. Badania przemysłowe obejmują fazę koncepcyjną, w której nakreśla się przyszłe zastosowania nowego rozwiązania, przeprowadza badania i testy na modelach laboratoryjnych, które mają na celu zweryfikować przyjęte hipotezy badawcze oraz dostarczyć nowej wiedzy. Tworzenie prototypów o potencjalnym wykorzystaniu komercyjnym kwalifikowane jest natomiast do kategorii prac rozwojowych, i taki charakter ma zadanie nr 3.5. "Wykonanie prototypu I podzespołu zagęszczającego warstwę gruntu po stabilizacji" oraz zadanie nr 3.6. "Wykonanie prototypu Ii podzespołu zagęszczającego warstwę wierzchnią (kruszywo)". Od badań przemysłowych odróżnia je ich bardziej zaawansowany charakter, obejmują bowiem tworzenie kompletnych prototypów, nie natomiast tworzenie prototypów przeznaczonych do prowadzenia kolejnych badań laboratoryjnych, mających na celu dokonanie ich modyfikacji/ulepszeń. Odnosząc się do wskazanych powyżej zadań etapu nr 4 należy zauważyć, iż nie istnieją podstawy, aby prace związane z budową stanowisk oraz wykonaniem podzespołów kombajnu skategoryzować jako badania przemysłowe - są to prace rozwojowe, nienoszące znamion badań przemysłowych, polegające na łączeniu, kształtowaniu i wykorzystywaniu dostępnej wiedzy, pozyskanej również w wyniku realizacji przez Wnioskodawcę badań przemysłowych. Prace rozwojowe to tworzenie nowych, zmienionych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług poprzez łączenie wiedzy i umiejętności z dziedziny nauki, technologii i działalności gospodarczej oraz innej wiedzy i umiejętności do planowania produkcji. Organ podkreślił, że Wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż zakres wskazanych prac nie bazuje na znanej wiedzy, a rezultaty badań przyczynią się do poszerzenia aktualnego stanu wiedzy w dziedzinie inżynierii mechanicznej, dokonując lakonicznych opisów wskazanych powyżej prac. Organ nie uznał również wyjaśnień Wnioskodawcy w odniesieniu do zasadności planowanych wydatków dotyczących odpłatnego korzystania z urządzeń, maszyn niezbędnych do wykonania badań przemysłowych. Organ wskazał, że jedynie część zadań wykazanych w etapach nr 3, 4 oraz 5 wymaga zastosowania urządzeń, maszyn niezbędnych do wykonania badań przemysłowych oraz prac rozwojowych. Odnosząc się do etapu nr 4, organ zauważył, iż z opisu prac, przewidzianych do realizacji w tym etapie, nie wynika konieczność wykorzystania wszystkich narzędzi oraz sprzętu, zawierającego się w pozycji "Odpłatne korzystanie z urządzeń, maszyn niezbędnych do wykonania badań przemysłowych", każdego dnia realizacji wskazanego etapu, przez 21 miesięcy. Na przykład zadanie nr 4.3. "Wykonanie badań laboratoryjnych podzespołów kombajnu oraz systemów sterowania i monitorowania pracy podzespołów roboczych" dotyczy badań i testów na już wykonanych podzespołach i elementach, nie istnieje zatem potrzeba wykorzystywania w trakcie realizacji niniejszego zadania wskazanych urządzeń. Tym bardziej w etapie nr 5, w ramach którego przewidziane do realizacji prace związane są przede wszystkim z demonstracją prototypu, badaniem charakterystyk eksploatacyjnych oraz próbami eksploatacyjnymi kombajnu, nie istnieje potrzeba wytwarzania podzespołów i elementów przy użyciu wykazanych maszyn. Jedynie w przypadku realizacji zadania nr 5.9. "Nanoszenie bieżących zmian konstrukcyjnych kombajnu, wynikających z uwag eksploatacyjnych przekazanych przez Instytut [...]" mogą wystąpić drobne prace wymagające zastosowania wskazanego przez Wnioskodawcę sprzętu. Niemniej jednak nie jest możliwe codzienne wykorzystywanie, przez okres 9 miesięcy trwania etapu nr 5, wyposażenia wskazanego w pozycji "Odpłatne korzystanie z urządzeń, maszyn niezbędnych do wykonania prac rozwojowych". Wnioskodawca wskazuje, że "maszyny i urządzenia mają charakter uniwersalny i każda z pozycji służyła będzie do wykonania [CO najmniej kilku prac w ramach poszczególnych zadań", co nie świadczy o ich wykorzystaniu przez cały okres realizacji etapu nr 4 czy etapu nr 5.Na podstawie opisów wykazanych we wniosku zadań. Stąd wskazanie tak długich okresów użytkowania jest w ocenie organu błędnym, nieuzasadnionym, działaniem Wnioskodawcy i powoduje, że zaplanowany wydatek staje się nieadekwatny do oczekiwanych rezultatów. W odniesieniu do załączonych przez Wnioskodawcę do protestu dokumentów zaznaczono, że treści protestu nie mogą stanowić rozszerzenia treści zawartych we wniosku o dofinansowanie, co oznacza, że dodatkowe informacje, nieujęte we wniosku aplikacyjnym, nie mogą zostać wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu protestu. Od oceny wyrażonej we wspomnianym piśmie Wnioskodawca złożył skargę wnosząc o jej uwzględnienie, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z 11 listopada 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zakresie braku należytej przejrzystości, bezstronności i rzetelności oceny wniosku Skarżącej z [...] maja 2019 r. [...] (w wersji po uzupełnieniu po rekomendacji organu) w aspekcie Kryterium Dostępu - Kryterium 3. Kwalifikowalność i Adekwatność Wydatków, polegającego na tym, że organ nie odniósł się do oceny wcześniejszego analogicznego wniosku Skarżącej z [...] kwietnia 2018 r. [...] oceniając tożsamy projekt wg. tego samego kryterium pozytywnie i nie uzasadnił swojego stanowiska oraz w sposób bezzasadny i całkowicie odmienny od wcześniejszego dokonał subsumpcji zaplanowanych badań jako eksperymentalnych prac rozwojowych zamiast badań przemysłowych, nie wypowiedział się dlaczego nie podziela argumentacji Skarżącej co do definiowania tych badań wg ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, a nie rozporządzenia nr 651/2014 oraz przedstawił nierealną w świetle sytuacji rynkowej koncepcję wydatkowania środków finansowych na leasing niezbędnych do realizacji projektu maszyn i urządzeń a na skutek nie podzielenia przez Skarżącą zaproponowanych jej w ramach skarżonego kryterium rekomendacji ocenił wniosek negatywnie, umieszczając go na "Liście projektów niewybranych do dofinansowania". W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożyła do NCBiR wniosek o dofinansowanie [...]. W odpowiedzi pismem z [...] września 2018 r. została poinformowana o niewybraniu projektu do dofinansowania z powodu niespełnienia wszystkich wymaganych warunków, jednak na uwagę zasługuje fakt, że w przesłanej Skarżącej Informacji zaznaczono, że projekt spełnia Kryterium 3 dostępu "Kwalifikowalność i Adekwatność Wydatków". Jednocześnie podążając za wskazówkami Informacji z dn. [...] września 2018 r. Skarżąca ok. 8 miesięcy później złożyła do NCBiR kolejny wniosek dotyczący analogicznego projektu (takiego samego kombajnu). Tym razem jednak w swoim nowym wniosku z [...] maja 2019 r. poprawiła elementy zakwestionowane w informacji z [...] września 2019 r. po to, aby uzyskać większą punktację. Nie poprawiała natomiast elementów nowego wniosku w zakresie Kryterium 3 dostępu pn. "Kwalifikowalność i Adekwatność Wydatków" albowiem co do niego w poprzednim analogicznym wniosku nie było żadnych zastrzeżeń. Stąd uprawdopodabnia to przekonanie o braku bezstronności organu, który w tak krótkim okresie czasu - z uwagi na niepodzielenie przez Skarżącą zaproponowanych jej rekomendacji - wydaje zaskakująco i diametralnie inną ocenę tego samego kryterium. Organ opiniując po raz drugi w zasadzie analogiczny projekt (wniosek) dokonał dowolnej jego oceny, która w dodatku nie jest rzetelną. Nadto Skarżąca zwraca uwagę na fakt, że organ zupełnie ignoruje nowe umiejętności takiego kombajnu, które na rynku nie ma swojego odpowiednika, są tylko poszczególne maszyny i urządzenia, które spełniają część funkcji, jakie spełniałby kombajn. Co do nowej wiedzy, to trudno sobie wyobrazić jej zdobycie bez posiadania jakiejkolwiek wiedzy. Innymi słowy dotychczasowa wiedza o funkcjonowaniu odrębnych maszyn i urządzeń nie wyklucza zdobycia nowej wiedzy dzięki opracowaniu prototypu kombajnu. Trudno zarzucać Skarżącej, że nie wystarczająco, zdaniem oceniającego, wyartykułowała na czym ta nowa wiedza miałaby polegać. Przecież mamy do czynienia z projektem innowacyjnej maszyny (czego nikt nie kwestionuje), nikt dotąd nie przeprowadzał tego rodzaju badań i nie tworzył prototypu takiej maszyny. Spodziewany efekt ma bowiem charakter synergetyczny, tworzący całkiem nową jakość i nie zawsze łatwą do przewidzenia. W odpowiedzi na skargę NCBiR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", w związku z ustawą p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny może uwzględnić skargę stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w K.p.a. Po zbadaniu legalności oceny projektu złożonego przez Skarżącego pt. "[...]", jak również legalności działań organu podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] listopada 2019 r., Sąd stwierdza, iż odpowiadają one prawu. Skarga jest niezasadna. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania organu z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.), - ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym Regulaminem konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 nr 2/1.1.1/2019, dalej: "Regulamin konkursu". Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ww. ustawa wdrożeniowa, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Należy podkreślić, że w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca postanowił, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem regulamin i jego załączniki obowiązujące w danym konkursie mają charakter normatywny, do którego winien zastosować się Wnioskodawca, o czym stanowi wprost wskazany wyżej przepis ustawy wdrożeniowej. Z Regulaminu konkursu wynika m.in., że nie jest możliwe łączenie badań przemysłowych, eksperymentalnych prac rozwojowych ani prac przedwdrożeniowych w ramach tego samego etapu, rozumianego jako wydzielony fragment prac realizowany w ramach projektu. Prace przemysłowe muszą zakończyć się przed zakończeniem prac rozwojowych. Prace rozwojowe muszą zakończyć się przed zakończeniem prac przedwdrożeniowych (§ 2 ust. 11 Regulaminu konkursu). Jak wskazano we wniosku o dofinansowanie, celem przedmiotowego projektu jest opracowanie, zbudowanie i badania prototypu innowacyjnego kombajnu do remontu i modernizacji poboczy dróg w jednym ciągu technologicznym. Zgodnie z § 8 Regulaminu konkursu, ocena projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów właściwe dla danego etapu oceny, na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest przede wszystkim ocena spełnienia przez Skarżącego kryterium formalnego nr 3, tj. kryterium kwalifikowalności i adekwatności wydatków. Jak wynika z Kryteriów oceny w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa: Wsparcie prowadzenia prac B+R przez przedsiębiorstwa, Działanie: Projekty B+R, Poddziałanie: Badania przemysłowe i prace rozwojowe realizowane przez przedsiębiorstwa, w ramach tego kryterium ocenie podlega, czy przewidziane w ramach projektu wydatki są kwalifikowalne i adekwatne do zaplanowanych prac B+R. W szczególności weryfikowane będą następujące aspekty: 1) kwalifikowalność poszczególnych pozycji zaplanowanych w budżecie, zgodnie z katalogiem wskazanym w Przewodniku kwalifikowalności kosztów w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, załączonym do Regulaminu konkursu; 2) przyporządkowanie kosztów kwalifikowalnych do właściwej kategorii badań lub prac; 3) przyporządkowanie kosztów kwalifikowalnych (poszczególnych pozycji zaplanowanych w budżecie) do odpowiednich kategorii kosztów, tj. np.: wynagrodzeń, podwykonawstwa, pozostałych kosztów bezpośrednich oraz kosztów pośrednich; 4) adekwatność planowanych wydatków, tj. czy są odpowiednie do zakresu poszczególnych prac B+R oraz do rezultatów tych prac; weryfikacji podlega: a) czy wydatki są niezbędne i bezpośrednio związane z realizacją prac B+R zaplanowanych w projekcie; b) czy ich wysokość jest właściwa i odpowiednio uzasadniona ; c) czy wydatki są adekwatne do oczekiwanych rezultatów; 5) wnioskowana kwota dofinansowania jest zgodna z: a) limitami wartości kosztów kwalifikowalnych określonymi w RK; b) limitem na podwykonawstwo określonym w RK; c) przepisami dotyczącymi pomocy publicznej (w tym w zakresie intensywności wsparcia po przyznaniu premii) wynikającymi z rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Oceniający stwierdzili, że nie wszystkie koszty kwalifikowane przyporządkowano do właściwej kategorii badań przemysłowych oraz prac rozwojowych. Projekt ma w przeważającej większości charakter eksperymentalnych prac rozwojowych. Nie wszystkie zaplanowane wydatki są odpowiednie do zakresu poszczególnych prac badawczo-rozwojowych oraz do oczekiwanych rezultatów prac projektowych. | |Skarżąca zarzuca organowi, że kwalifikując przewidziane w Projekcie badania do badań rozwojowych, a nie przemysłowych organ powołuje się| | |na art. 2 pkt 86 rozporządzenia nr 651/2014 pomijając treść ustawy o zasadach finansowania nauki, podczas gdy innowacyjny kombajn do | | |remontu i modernizacji poboczy dróg wraz z technologią wykonywania poboczy dróg w jednym ciągu technologicznym, wpisuje się właśnie w tę | | |definicję. | | |Jak wynika z art. 2 pkt 86 ww. rozporządzenia, "Eksperymentalne prace rozwojowe" oznaczają zdobywanie, łączenie, kształtowanie i | | |wykorzystywanie dostępnej aktualnie wiedzy i umiejętności z dziedziny nauki, technologii i biznesu oraz innej stosownej wiedzy i | | |umiejętności w celu opracowywania nowych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług. Mogą one także obejmować na przykład czynności | | |mające na celu pojęciowe definiowanie, planowanie oraz dokumentowanie nowych produktów, procesów i usług. | | |Eksperymentalne prace rozwojowe mogą obejmować opracowanie prototypów, demonstracje, opracowanie projektów pilotażowych, testowanie i | | |walidację nowych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług w otoczeniu stanowiącym model warunków rzeczywistego funkcjonowania, | | |których głównym celem jest dalsze udoskonalenie techniczne produktów, procesów lub usług, których ostateczny kształt zasadniczo nie jest | | |jeszcze określony. Mogą obejmować opracowanie prototypów i projektów pilotażowych, które można wykorzystać do celów komercyjnych, w | | |przypadku gdy prototyp lub projekt pilotażowy z konieczności jest produktem końcowym do wykorzystania do celów komercyjnych, a jego | | |produkcja jest zbyt kosztowna, aby służył on jedynie do demonstracji i walidacji. | | |Eksperymentalne prace rozwojowe nie obejmują rutynowych i okresowych zmian wprowadzanych do istniejących produktów, linii produkcyjnych, | | |procesów wytwórczych, usług oraz innych operacji w toku, nawet jeśli takie zmiany mają charakter ulepszeń. | Natomiast "badania przemysłowe" oznaczają badania planowane lub badania krytyczne mające na celu zdobycie nowej wiedzy oraz umiejętności celem opracowania nowych produktów, procesów lub usług, lub też wprowadzenia znaczących ulepszeń do istniejących produktów, procesów lub usług. Uwzględniają one tworzenie elementów składowych systemów złożonych i mogą obejmować budowę prototypów w środowisku laboratoryjnym lub środowisku interfejsu symulującego istniejące systemy, a także linii pilotażowych, kiedy są one konieczne do badań przemysłowych, a zwłaszcza uzyskania dowodu w przypadku technologii generycznych z art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, iż wszystkie prace poczynając od prac obliczeniowych i projektowych i symulacji komputerowych poprzez zaprojektowanie i wytworzenie prototypu, a kończąc na jego pierwszym uruchomieniu (zawarte w etapach 1, 2, 3 i 4 projektu) wyczerpują w całości definicję badań przemysłowych, zgodnie z ustawą o zasadach finansowania nauki. Z art. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 87) wynika, że badania przemysłowe to badania mające na celu zdobycie nowej wiedzy oraz umiejętności w celu opracowywania nowych produktów, procesów i usług lub wprowadzania znaczących ulepszeń do istniejących produktów, procesów i usług; badania te uwzględniają tworzenie elementów składowych systemów złożonych, budowę prototypów w środowisku laboratoryjnym lub w środowisku symulującym istniejące systemy, szczególnie do oceny przydatności danych rodzajów technologii, a także budowę niezbędnych w tych badaniach linii pilotażowych, w tym do uzyskania dowodu w przypadku technologii generycznych. Zarówno definicja zawarta w art. 2 pkt 85 rozporządzenia nr 651/2014, jak również definicja zawarta w ustawie o zasadach finansowania nauki wskazują, że celem badań przemysłowych jest zdobycie nowej wiedzy oraz umiejętności w celu opracowywania nowych produktów, procesów i usług lub wprowadzania znaczących ulepszeń do istniejących produktów, procesów i usług. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu organ szczegółowo uzasadnił dlaczego rezultat projektu Skarżącej nie stanowi opracowania zupełnie nowych technologii, a wchodzące w skład podzespoły, nie stanowią nowości w skali światowej. Wykazał również powody, które przesądziły o uznaniu, że zadania realizowane w Projekcie mają w przeważającej części charakter eksperymentalnych prac rozwojowych. Brak zatem podstaw dla uwzględnienia zarzutów skargi w tym zakresie. Sąd podziela stanowisko organu, iż Skarżąca nie uprawdopodobniła, że zakres wskazanych prac nie bazuje na znanej wiedzy, a rezultaty badań przyczynią się do poszerzenia aktualnego stanu wiedzy w dziedzinie inżynierii mechanicznej, dokonując lakonicznych opisów wskazanych powyżej prac. Należy również wskazać, że uwagi do etapów 2, 3 i 4, były przedmiotem rekomendacji, której Skarżąca nie uwzględniła w ostatecznej wersji wniosku. Celem rekomendacji było przekwalifikowanie kosztów w wyżej opisanych etapach z badań przemysłowych do prac rozwojowych tak, by spełnione zostało kryterium adekwatności wydatków. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego wydatków, związanych przede wszystkim z leasingiem niezbędnych maszyn i urządzeń, Skarżąca podnosi, że przy realizacji tego rodzaju projektu trudno precyzyjnie przewidzieć, kiedy i jak długo dane urządzenie lub maszyna byłoby wykorzystywane, a oczekiwania NCBiR co do wydatków na leasing maszyn i urządzeń niezbędnych do realizacji projektu są wygórowane i nierealne do spełnienia. Zdaniem Sądu zakwestionowanie przez organ ww. wydatków jest uzasadnione. Jak wynika z treści Kryterium nr 3 jednym z aspektów weryfikacji wniosku w zakresie adekwatności planowanych wydatków było badanie ich niezbędności i wysokości w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów. Organ wykazał, iż wydatki związane z leasingiem niezbędnych maszyn i urządzeń nie znajdują uzasadnienia w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów Projektu. Jednocześnie Skarżąca nie podniosła żadnych rzeczowych argumentów, które podważyłyby stanowisko organu w tej sprawie Wobec powyższego Sąd stwierdza, że w przeprowadzonym postępowaniu organ zastosował się do wymagań wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i w sposób właściwy dokonał oceny projektu z zachowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020" ). Skarżącej zapewniono równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a w konkursie obowiązywały jednakowe zasady dla wszystkich wnioskodawców. Zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie znajduje uzasadnienia. Sąd podkreśla również, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. To wnioskodawca musi zadbać o to aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza również, że organ rozpatrując protest nie wyszedł poza jego zakres. Podstawą wniesienia protestu, zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał analizy przeprowadzonej oceny w kontekście zarzutów podniesionych w proteście. Odnosząc się do zarzutów dotyczących odmiennej oceny kryterium kwalifikowalności i adekwatności wydatków w ramach innego projektu (wniosek o dofinansowanie [...]), Sąd stwierdza, że nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a podnoszone w skardze zarzuty nie znalazły uzasadnienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.