V SA/Wa 2189/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Województwa S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu zwrotu wypłaconych środków pieniężnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Województwa S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał Województwu S. zwrot środków Funduszu, przekazanych w 2008 r. Samorządowi Województwa S. według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone Polskiemu Związkowi Niewidomych Okręg [...] z siedzibą w K. w ramach umowy z dnia [...] czerwca 2006 r. na dofinansowanie kosztów działalności Zakładu [...] w K. w 2008 r. w kwocie 590.814 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 2008 r. do dnia zapłaty. Adresatem decyzji było Województwo S., zaś została ona doręczona Urzędowi Marszałkowskiemu, co wynika z zapisu na potwierdzeniu odbioru. W uzasadnieniu Prezes Zarządu PFRON wskazał, iż w 2008 r. maksymalne dofinansowanie kosztów Z. ze środków Funduszu wynosiło 90 %, ze środków własnych samorządu musiało być dofinansowane co najmniej 10 % tych kosztów, natomiast w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo 10 % pochodziło ze środków Zakładu [...]. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r. skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej Województwo S. domagało się stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu Województwo S. podnosiło, iż w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2009 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji) nie przewidywano dla Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uprawnienia do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie środków. W brzmieniu art. 29 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, wg regulacji obowiązującej w 2008 r., nie było bezwarunkowego obowiązku uczestniczenia środkami własnymi Samorządu Województwa w kosztach działalności Zakładów [...]. We wniosku wskazano na art. 43 ust. 1 ustawy o Samorządzie Województwa, z którego wynika, iż osobą reprezentującą Województwo jest Marszałek i to jemu a nie Urzędowi Marszałkowskiemu powinna być doręczona decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2011 r.. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...]. W uzasadnieniu Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż sprawa o zwrot środków Funduszu, przekazanych w 2008 r. Samorządowi Województwa S. została wszczęta pismem z dnia 21 września 2010 r., a zatem po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z dnia 5 grudnia 2008 r., obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. do postępowań w przedmiocie zwrotu świadczeń PFRON, które powinny zakończyć się wydaniem decyzji ma zastosowanie art. 49 e ustawy o rehabilitacji. Z treści art. 29 ust. 3, 29 ust. 1 pkt 3 i 31 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. wynika, iż Zakłady [...] nie mogły same finansować swej działalności. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, iż przy doręczaniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. koperta została zaadresowana prawidłowo na adres Urzędu Marszałkowskiego, bowiem Urząd ten obsługuje stronę postępowania – Województwo. Ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wniosku z dnia 29 maja 2013 r. złożonego w imieniu Województwa przez Marszałka Województwa Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] powtarzając dotychczasową argumentację. W skardze z dnia 9 września 2013 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo S. wniosło o uchylenie obu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej zarzucając organowi naruszenie: • art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2008.237.1652), • art. 49 e, 29 ust. 3, 45 ust. 3a i 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r. (Dz.U.2011.127.721) oraz zaniechanie stosowania stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2009 r., • art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu środków Funduszu, pomimo braku podstawy prawnej do jej wydania – nie jest rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w dniu [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Najdalej idący zarzut skargi to podniesienie, iż decyzja administracyjna w sprawie zwrotu środków Funduszu z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej do takiego orzeczenia organu. |W decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków z dnia [...] sierpnia 2011 r., o stwierdzenie nieważności której skarżące Województwo wnosiło, | |jako podstawa prawna wskazany jest art. 45 ust. 3a i art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i | |społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. | |Art. 45 ust. 3a ust. o rehabilitacji ustanawia stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu| |spraw przez Fundusz. Jest więc przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy| |konkretnego przepisu prawa, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym. | |Art. 49e ustawy o rehabilitacji natomiast jest przepisem o charakterze materialnoprocesowym. Ustanawia on nowy tryb dochodzenia zwrotu | |środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu, a także zmienia charakter stosunku prawnego między Funduszem a | |podmiotem, który uzyskał środki z Funduszu. | |Z powiązania art. 45 ust. 3a z art. 49e wynika, że na mocy omawianego uregulowania w sprawie zwrotu środków wydawana jest decyzja w trybie | |kpa. Decyzję tę w imieniu Funduszu wydaje Prezes Funduszu. Z powołanego nowego uregulowania wynika także, że skoro to Fundusz jest uprawniony| |do rozstrzygania w formie decyzji o zwrocie środków, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w | |którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. | |Art. 49e dodany został do ustawy o rehabilitacji ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. Ustawa ta | |zawiera dwa przepisy intertemporalne. | |Zgodnie z art. 6 ustawy zamieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., | |stosuje się przepisy dotychczasowe. | |Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów | |dotychczasowych. | |Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ w sprawie o zwrot środków w oparciu o art. 49e ponieważ oba w znaczącym stopniu ograniczają| |możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie tego przepisu. Omawiane przepisy intertemporalne wymagają precyzyjnej | |wykładni, wymagającej wyjaśnienia jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu art. 49e ustawy o | |rehabilitacji ale także i przede wszystkim, co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r.". | |Kwestię tę analizował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 863/12 zakończonej wyrokiem z dnia 28 października 2013 r. wyjaśniając, | |że "stosunek prawny" pojmuje się najczęściej jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma | |prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie dwa podmioty powiązane kontrolowanym | |stosunkiem prawnym to Fundusz i Samorząd Województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2008r., w trybie art. 48 | |ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 ust. reh. tj. | |na tworzenie i działanie Zakładów Aktywności Zawodowej. Przekazanie środków wg algorytmu stanowi czynność realizacji prawa, bowiem sam | |stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa tj. w szczególności przepisami ustawy o rehabilitacji oraz | |rozporządzeniem w sprawie algorytmu. Natomiast normy prawne wyznaczające Samorządowi Województwa określone zachowanie się wobec Funduszu oraz| |wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec Samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ustawy o rehabilitacji i | |przepisy ustawy o finansach publicznych jak również przepisy wykonawcze regulujące wykorzystywanie środków przeznaczonych na tworzenie i | |działanie zakładów aktywności zawodowej. To w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu województwa co do | |środków Funduszu przekazanych w 2008 r. zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej ustawy o rehabilitacji. Tak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny| |w przywołanym wyżej wyroku i dalej wskazał, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych | |przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem | |1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 | |stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie | |zwrotu. | |Nietrafny jest zatem pogląd Ministra, że nie ma znaczenia fakt, iż środki zostały przekazane przed wejściem w życie zmian do ustawy o | |rehabilitacji. Fakt ten ma znaczenie zasadnicze, bowiem zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej, stosunki prawne między Funduszem a samorządem, | |muszą opierać się na uregulowaniach obowiązujących przed 1 stycznia 2009 r. | |Ma to szczególne znaczenie w sprawie , w której środki zostały przekazane Województwu S. w 2008 r., Województwo zawarło umowę o | |dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej przed wejściem w życie art. 49e ustawy o rehabilitacji a wezwanie| |do zwrotu środków skierowano do Województwa S. pismem z dnia 21 września 2010 r., tj. po wejściu w życie nowych uregulowań. W tym stanie | |rzeczy organ powinien precyzyjnie wyjaśnić nie tylko tryb dochodzenia zwrotu ale także materialną podstawę swego żądania. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że ani decyzja I instancji ani decyzja II instancji rozważań takich nie zawierają pomimo | |przedstawionego przez Stronę stanowiska we wniosku o stwierdzenie nieważności i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. | |Minister Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniach obu decyzji odniósł się jedynie do zagadnienia wszczęcia postępowania o zwrot po | |wejściu w życie nowych uregulowań, pomijając całkowicie fakt, że z art. 6 i art. 7 ustawy zmieniającej wynikają dwa rodzaje ograniczeń, co do| |stosowania art. 49e ustawy o rehabilitacji. | |W toku ponownego rozpoznawania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Pracy i | |Polityki Społecznej winien rozważyć wyżej wskazane zagadnienia i ocenić czy przy jej wydaniu doszło do spełnienia - z ich konsekwencjami - | |przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. | Nie jest trafny natomiast zarzut, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Wprawdzie decyzja ta została skierowana do Województwa S. a została zaadresowana do Urzędu Marszałkowskiego Województwa S., ale z jej nagłówka i uzasadnienia wynika, że stroną w sprawie jest Województwo S. Takie działanie organu wymaga korekty, ale nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak wyroku.