V SA/Wa 2192/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. I.-W. "W.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w L. jest odmowa przyznania dofinansowania na realizację projektu, wyrażona w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] października 2011r. Wnioskiem złożonym w L. Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Regionalna Instytucja Finansująca RIF) dnia [...] grudnia 2009 r. P. I.-W. "W.-P." Sp. z o.o. z siedzibą w L. wystąpiło o przyznanie dofinansowania na projekt "Opracowanie i wdrożenie nowej technologii i produktów w W.-P." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013; osie priorytetowe: 1 – Badania i rozwój nowoczesnych technologii i 4 – Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia; Działania: 1.4 –Wsparcie projektów celowych i 4.1 – Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R. Wniosek zawierał uchybienia formalne, o czym strona została poinformowana pismem RIF z [...] stycznia 2010 r. Dnia [...] stycznia 2010 r. strona złożyła wniosek poprawiony i pismem RIF z dnia [...] stycznia 2010 r. została poinformowana, że wniosek został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów formalnych. Następnie pismem z [...] sierpnia 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało jej przyznane dofinansowanie, ponieważ projekt nie spełniał wszystkich kryteriów obligatoryjnych, a mianowicie kryterium "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". W uzasadnieniu informacji wskazano miedzy innymi, że "Z opisu projektu trudno jednoznacznie stwierdzić, co jest przedmiotem projektu". Wskazano ponadto, że wnioskodawca nie uzasadnił wydatków zaplanowanych w projekcie zgodnie z wymogami określonymi w Działaniu 1.4 – 4.1 POIG., w szczególności nie zostały wyliczone wydatki na zakup materiałów do produkcji prototypów w I etapie realizacji projektu, natomiast dla II etapu realizacji projektu zakupy środków trwałych nie zostały uzasadnione w kontekście celów projektu i wydatki na nie nie mogły zostać uznane za kwalifikowane. Strona nie zgadzając się z dokonaną oceną, pismem z [...] sierpnia 2010 r. wniosła od niej protest. Pismem z [...] września 2010 r. PARP poinformowała wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu, wskazując, że informacje przedstawione w dokumentach aplikacyjnych nie pozwalają na pozytywna ocenę spełnienia przez projekt kryterium "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu", ponieważ informacje dotyczące wydatków w ramach II etapu projektu nie pozwalają na uznanie, że zostały uzasadnione i że są racjonalne oraz adekwatne do zakresu celów projektu. Stwierdziła, że wnioskodawca jedynie wymienił konieczne do zakupu lub wytworzenia urządzenia, nie podając żadnego uzasadnienia dla każdego wydatku, nie określając na jakiej podstawie określił ich ceny oraz nie uzasadniając potrzebnej ilości środków trwałych. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca pismem z [...] października 2010 r. wniósł odwołanie do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił, że PARP po raz kolejny zaprezentowała argumenty ogólne, nie mające odzwierciedlenia w stanie faktycznym oraz często odmienne od tych, które zostały zaprezentowane w piśmie dotyczącym oceny wniosku. Wnioskodawca zarzucił, że oceniający nie zapoznali się z przedłożoną dokumentacją w sposób rzetelny i dokładny, co bezpośrednio wpłynęło na wynik oceny projektu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrzył odwołanie pozytywnie, informując o tym stronę pismem z [...] listopada 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie napisał, że "Zespół Zadaniowy w zakresie przedmiotowego kryterium przychylił się do argumentacji Wnioskodawcy podniesionej w odwołaniu. Zdaniem Zespołu Zadaniowego wydatki w projekcie nie zostały przeszacowane, a ich wielkość odpowiada potrzebom i działaniom zaprezentowanym w projekcie." Rozpoznając sprawę po raz kolejny, w wyniku uwzględnienia przez MNiSW odwołania, PARP pismem z [...] stycznia 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację spornego projektu, ponieważ projekt nie spełnił kryterium obligatoryjnego "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia PARP uznała, że wydatki planowane przez wnioskodawcę do poniesienia w ramach projektu i przewidziane do objęcia wsparciem zarówno w I jak i II etapie zostały w biznes planie źle opisane, wskazano na brak korelacji pomiędzy opisami w biznes planie i w tabelach C5 i C6, w wyniku czego nie można z dostatecznie dużą pewnością ocenić kwalifikowalności poszczególnych kosztów. Jako przykład wskazano, że zgodnie z punktem C.1.4. instrukcji wypełniania biznes planu wnioskodawca ma obowiązek w przypadku wynagrodzeń podać liczbę zaangażowanych w dane zadanie osób, rodzaj wykonywanych czynności w projekcie, miesięczne zaangażowanie w procentach oraz stawkę wynagrodzenia, natomiast w przedstawionym biznesplanie brak jest tych danych, określono jedynie czas trwania poszczególnych zadań i ogólną kwotę wynagrodzeń przypadających na poszczególne stanowiska. Rozpoznając sprawę w następstwie skargi wnioskodawcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 marca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 368/11) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PARP. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z § 17 ust. 3 lit. b Procedury Odwoławczej PARP dokonując ponownej oceny wniosku zobowiązana była wziąć pod uwagę treść rozstrzygnięcia MNiSW (Instytucji Rozpatrującej Odwołanie), natomiast PARP odnosząc się do rozstrzygnięcia dokonanego przez IRO w związku z wypełnieniem tego obowiązku napisała tylko "W wyniku zapoznania się z całością dokumentacji z przebiegu dotychczasowej oceny projektu oraz uwzględniając treść rozstrzygnięcia IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniem dokonano ponownej oceny projektu w przedmiotowym zakresie". Zaskarżone pismo nie zawiera żadnego innego odniesienia się do treści rozstrzygnięcia odwołania. W ocenie Sądu, napisanie, że uwzględnia się treść rozstrzygnięcia IRO bez żadnego odniesienia się do tego rozstrzygnięcia, szczególnie w sytuacji dokonania po raz kolejny negatywnej oceny wniosku, gdy IRO rozstrzygnęła odwołanie pozytywnie, narusza przywołany przepis §17 ust.3 lit. b Procedury Odwoławczej. Sąd zauważył, iż wobec lakoniczności uzasadnienia rozstrzygnięcia dokonanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nie będzie łatwo odnieść się do tego rozstrzygnięcia, jednak dokładna analiza argumentacji strony podniesionej w odwołaniu oraz treści rozstrzygnięcia MNiSW wskazują, iż nie jest to niemożliwe. Oceniając wniosek ponownie w zakresie zakwestionowanego kryterium nr 9 PARP weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, czemu da wyraz w uzasadnieniu dokonanej oceny. Po dokonaniu ponownej oceny projektu PARP pismem z [...] października 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację spornego projektu, ponieważ projekt nie spełnił kryterium obligatoryjnego "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". W uzasadnieniu, odnosząc się do stanowiska Zespołu Zadaniowego MNiSW, które rozpatrzyło odwołanie pozytywnie uzasadniając, iż "wydatki w projekcie nie zostały przeszacowane.." wskazano, że koszty nie zostały odpowiednio i wystarczająco opisane i uzasadnione w projekcie przez wnioskodawcę. Wnioskodawca nie uzasadnił żadnej pozycji wydatków z Harmonogramu rzeczowo-finansowego, co było jego obowiązkiem wynikającym z kryteriów oceny projektów. Tym samym wnioskodawca uniemożliwił pozytywna ocenę projektu w zakresie kryterium 9 (wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę przyznania dofinansowania na realizację projektu, wyrażoną w ww. piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] października 2011 r., skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." polegające na tym, iż PARP nie zastosowała się do treści wyroku WSA w Warszawie z 17 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 368/11, stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, w którym to wyroku Sąd nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wzięcie pod uwagę stanowiska MNiSW i danie temu wyraz w uzasadnieniu dokonanej oceny. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie. PARP wyjaśniła, że dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, szczegółowo uzasadniła zajęte stanowisko, w tym odniosła się do rozstrzygnięcia Instytucji Rozpoznającej Odwołanie (IRO), pomimo trudności wynikających z lakoniczności uzasadnienia informacji MNiSW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Instytucji Pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 1.4-4.1: Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B + R. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, z późn. zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego). Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Działań 1.4-4.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu", "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie" i "Instrukcja wypełnienia biznes planu". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotne są: "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie" oraz "Instrukcja wypełnienia biznes planu", które zawierają zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku oraz biznes planu. Regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż "Wniosek powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją, powinien być przygotowany przez Wnioskodawcę starannie, powinien obejmować zakres informacji umożliwiający dokonanie pełnej oceny pozwalającej na decyzję w sprawie udzielenia wsparcia (...). Wniosek jest wypełniany w ścisłym powiązaniu z Biznes Planem, który stanowi obowiązujący załącznik do wniosku. Informacje zawarte we wniosku i Biznes Planie muszą być ze sobą zgodne" (str. 5 Instrukcji). Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on jednego z kryteriów merytorycznych obligatoryjnych: wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania (kryterium 9). W ocenie skarżącej Spółki, PARP nie zastosowała się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 17 marca 2011 r. Sąd zaznaczył bowiem, iż oceniając wniosek ponownie w zakresie zakwestionowanego kryterium numer 9, PARP weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone przez MNiSW, czemu da wyraz w uzasadnieniu dokonanej oceny. W ocenie Sądu, ponowna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie dokonana w PARP nie została dokonana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., stanowiącego, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 marca 2011 r. zaznaczył bowiem, iż dokonując ponownej oceny projektu PARP naruszył przepis § 17 ust. 3 lit. b Procedury Odwoławczej. Powyższy przepis stanowi, iż w przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca zobowiązana jest do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięć IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniami, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie. Sąd wskazał ponadto, że wobec rozbieżności ocen oraz rozbieżności treści uzasadnień spełnienia bądź nie spełnienia kryterium nr 9, stanowisko organów orzekających winno być szczegółowo uzasadnione w celu wyjaśnienia wnioskodawcy wszystkich ewentualnych wątpliwości. Odnosząc powyższe do ponownej oceny projektu w zakresie kryterium: wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania (kryterium 9) wskazać należy, iż zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007- 2013 wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu i przewidziane do objęcia wsparciem muszą być kwalifikowane, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zaplanowanych przez Wnioskodawcę działań i celów projektu oraz celów określonych dla Działania. Przez "uzasadnione" należy rozumieć, iż muszą być potrzebne i bezpośrednio związane z realizacją działań uznanych za kwalifikowane zaplanowanych w projekcie. Każda pozycja zawarta w Harmonogramie rzeczowo-finansowym musi być odpowiednio opisana i uzasadniona we właściwym punkcie biznes planu. W Instrukcji wypełnienia biznes planu, w opisie sposobu wypełnienia punku C.1.4. biznes planu wskazano, iż należy przedstawić ilość i rodzaj planowanych zakupów, ich zakres oraz uzasadnienie konieczności poniesienia wydatku w kontekście realizacji projektu. Opis należy podać w odniesieniu do każdego wydatku wymienionego w harmonogramie (p. C.5). W przypadku wynagrodzeń należy podać liczbę zaangażowanych osób, rodzaj wykonywanych czynności w projekcie, miesięczne zaangażowanie (w procentach) oraz stawkę wynagrodzenia. Jeżeli chodzi o amortyzację, należy wymienić wszystkie środki trwałe, których amortyzacja będzie finansowana w ramach projektu. W ramach kosztów ogólnych i operacyjnych, należy wymienić i opisać wszystkie wydatki, które będą stanowić część składową tych kosztów. Należy pamiętać, aby każdy wydatek uzasadnić. Dane te są niezbędne do oceny kryterium obligatoryjnego merytorycznego dotyczące kwalifikowalności wydatków. Zasadnie zatem Instytucja Wdrażająca wskazała, odnosząc się do stanowiska MNiSW, które rozpatrzyło odwołanie pozytywnie uzasadniając, iż "wydatki w projekcie nie zostały przeszacowane..", iż z uwagi na brak uzasadnienia w biznes planie "każdej pozycji" umieszczonej w Harmonogramie rzeczowo-finansowym, nie jest możliwa pozytywna ocena projektu w ramach kryterium 9. PARP wskazała na brak jakiegokolwiek uzasadnienia wydatku stanowiącego wynagrodzenie z pochodnymi dla opracowania prototypu stanowiska do suszenia wtopek w wysokości 3,4 tys. zł oraz wydatku polegającego na stworzeniu sześciu stanowisk do kontroli wytrzymałości zespołu krzyżaka za 169,6 tys. zł. PARP wyjaśniła w powyższym kontekście, iż samo zapewnienie wnioskodawcy, że wydatki projektu są uzasadnione, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania powyższego kryterium za spełnione. Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku, zarzucająca skarżącej Spółce niespełnienie kryterium merytorycznego wymienionego w informacji o wyniku ponownej oceny projektu nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko PARP i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.