V SA/Wa 2194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Rady ds. Uchodźców z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Decyzją z [...] maja 2010 r. Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję własną z [...].03.2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...].03.2009 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...].07.2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy w RP wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Decyzja ta zapadłą w następującym stanie faktycznym : A.M., obywatel [...] deklarujący narodowość [...], złożył w dniu [...].11.2005 r. wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...].04.2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją nr [...] postanowił odmówić Wnioskodawcy nadania statusu uchodźcy oraz , nakazał opuszczenie terytorium RP. Od tej decyzji Cudzoziemiec złożył odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. ([...]) utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W dniu [...].09.2007 r. A.M. złożył po raz drugi wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznając, iż w niniejszej sprawie została już wcześniej wydana decyzja ostateczna, a przedstawione okoliczności nie dają podstaw wydania nowej merytorycznej decyzji w sprawie, decyzją nr [...] z dnia [...].07.2008 r. umorzył postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Od powyższej decyzji A.M. złożył odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Rada powołała się na treść art. 40 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi ust. 2 pkt 2, że jeżeli wnioskodawca po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy złoży nowy wniosek oparty na tych samych podstawach należy wniosek ten uznać za niedopuszczalny. Powyższą decyzję Rady A.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2010r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 750/09 oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny. Jednocześnie przed rozstrzygnięciem skargi przez Sąd Cudzoziemiec w dniu [...] grudnia 2009 r. złożył do Rady wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...].03.2009r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...].07.2008 r. Decyzją z [...].03.2010 r. nr [...] Rada odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Rada wskazała na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , a nadto wskazała że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W niniejszej sprawie analiza stanu faktycznego nie pozwala na stwierdzenie, że w sposób oczywisty naruszone zostały przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Nadto wyjaśniła, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art., 156 § 1 pkt 2 kpa, dotyczyć może jedynie naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące jest wiec naruszenie prawa oczywiste i bezsporne. Weryfikacja kwestionowanej decyzji mogła nastąpić poprzez zaskarżenie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oddalenie prawomocne przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Od powyższej decyzji Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu środka odwoławczego kwestionował tożsamość sprawy. Wskazał przede wszystkim na zmianę stanu prawnego i wprowadzenie nowej instytucji tzw. ochrony uzupełniającej. Jego zdaniem przeszkodą w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest także skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także wyrok tego Sądu, gdyż argumenty podnoszone w skardze znacznie różnią się od wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Wspomniana na wstępie decyzją Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że wniosek zakończony decyzją o umorzeniu postępowania był tożsamy z poprzednim, gdyż cudzoziemiec powołał się na te same okoliczności, które były przedmiotem oceny organów orzekających. Wobec czego organ miał obowiązek umorzyć postępowanie. Rada nie podzieliła stanowiska Skarżącego, że taką nową przesłanką jest nowa instytucja ochrony uzupełniającej. Wskazała, że zgodnie obecnym brzmieniem przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP w przypadku kiedy wnioskodawcy odmawia się nadania statusu uchodźcy, w decyzji orzeka się ponadto o udzieleniu ochrony uzupełniającej albo zgody na pobyt tolerowany . Skoro organy nie orzekały w przedmiocie udzielenia statusu uchodźcy nie miały obowiązku orzec w przedmiocie ochrony uzupełniającej, czy w przedmiocie pobytu tolerowanego, bo nie było podstaw prawnych do samoistnego rozstrzygania w tym zakresie. Rada nie zgodziła się także z poglądem Skarżącego co do braku wpływu wyroku WSA na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności. Przypomniała przede wszystkim, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, więc gdyby stwierdził naruszenie prawa skutkujące nieważnością postępowania z pewnością wziął by to pod uwagę przy orzekaniu. Od powyższego rozstrzygnięcia A.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownie zwracał uwagę na fakt, iż umorzenie postępowania było niedopuszczalne, gdyż po wydaniu pierwszej decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia statusu uchodźcy zmienił się stan prawny i została wprowadzona nowa instytucja – ochrona uzupełniająca. Wobec czego nie można mówić o tożsamości sprawy . W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców podtrzymała swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych ww. przepisami, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu , który wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie umknęło uwadze organu, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przed wydaniem pierwszej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skarga Cudzoziemca została prawomocnie oddalona. Rada do Spraw Uchodźców powoływała się na ten wyrok , żeby uzasadnić stanowisko, że decyzja z [...].03.2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Jednak umknęło uwadze Rady rozważenie czy w ogóle wobec tego, że decyzja powyższa była przedmiotem badania przez sąd administracyjny, może być prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kwestia ta byłą przedmiotem uchwały Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 7 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. I OPS 6/09 stwierdził, że : "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a". Z powyższego wynika, że w pierwszym rzędzie należy zadecydować czy w ogóle jest dopuszczalne prowadzenie postępowania . W tym celu należy zbadać co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu . Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji ( tak NSA w powołanej wyżej uchwale ). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania. Rada do Spraw Uchodźców rozpoznając wniosek Strony nie poczyniła powyższych ustaleń i orzekła merytorycznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].03.2009 r. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.