V SA/Wa 220/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi O. sp. jawna z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: oddala skargę. Przedmiotem skargi O. [...] spółka jawna w S. (dalej: skarżąca, strona lub spółka) jest postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister Rodziny, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON lub organ I instancji) z [...] października 2016 r.nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec 2015 r. Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: W odpowiedzi na wniosek strony o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych Prezes PFRON pismem z [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 26c ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) poinformował spółkę, że wyliczona przez nią wysokość ww. dofinansowania za miesiąc lipiec 2015 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różni się. Przyczyną rozbieżności w wyliczanej kwocie było poniesienie kosztów płacy w niepełnej wysokości. W piśmie tym pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji może ona w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji złożyć do Prezes PFRON wniosek o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. Pismo zostało doręczone 5 listopada 2015 r. W międzyczasie skarżąca złożyła pismo wyjaśniające datowane na [...] października 2015 r., które to pismo, po wezwaniu organu do sprecyzowania żądania i udzieleniu niejasnej odpowiedzi, zostało pozostawione bez rozpoznania pismem organu I instancji z [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa). Wnioskiem z [...] grudnia 2015 r. skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Prezes PFRON odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącej z [...] grudnia 2015 r. został złożony po 14 dniowym terminie do jego złożenia. Pismem z 9 listopada 2016 r. (data nadania), uzupełnionym pismem z 22 grudnia 2016 r. skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister Rodziny zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości podzielając argumentację wskazującą, że strona wniosek o wydanie decyzji o wysokości dofinansowania za lipiec 2015 r. złożyła po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, o którym skarżąca została prawidłowo pouczona w piśmie z [...] listopada 2015 r. W związku z powyższym, w ocenie Ministra Rodziny, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez brak wypłaty na rzecz pracodawcy miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w kwocie niespornej, organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona wnioskowała o dofinansowanie w kwocie 47.981,25 zł. Z informacji z [...] listopada 2015 r. o kwocie przysługującego dofinansowania wynika, że PFRON określił wysokość dofinansowania na kwotę 0 zł. Zatem nie jest zgodne z prawdą, że istniała jakakolwiek kwota niesporna podlegająca wypłacie. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że wbrew twierdzeniom strony zawartym w zażaleniu, wniosku skarżącej o wydanie decyzji nie można potraktować jako prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia, gdyż nie ma żadnych wątpliwości co do jego treści. Wskazano w nim jednoznacznie, że strona wnioskuje o wydanie decyzji o wysokości przysługującego dofinansowania. Ponadto, w ocenie organu II instancji, termin 14 dniowy do złożenia wniosku ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Podkreślono, że żaden przepis ustawy ani też rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, obowiązującego do dnia 31 maja 2016 r., nie przewidywał możliwości przywrócenia ww. terminu, jak ma to miejsce w przypadku terminu na złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Podkreślił, że termin określony w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji jest terminem nieprzywracanym i nie stosuje się do niego art. 58 kpa. Pismem z 16 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 kpa poprzez prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla stron rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienia kwestii treści i terminów składanych przez skarżącą pism przed wydaniem postanowienia; 3) art. 58 kpa poprzez niedokonanie poprawnej analizy złożonego przez stronę w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosku o przywrócenie terminu i wskutek tego bezzasadne przyjęcie, że wniosek o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji; 4) art. 61a § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego a w konsekwencji bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania; 5) art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji poprzez brak wypłaty na rzecz pracodawcy miesięcznego dofinansowania w kwocie niespornej, pomimo wątpliwości jedynie co do części wyliczonego przez stronę dofinansowania; 6) pominięcie aspektu społecznego, tj. faktu, że odmowa dofinansowania godzi nie tylko w pracodawcę, a w głównie w dobro osób niepełnosprawnych; 7) art. 26a ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji poprzez odmówienie pracodawcy dofinansowania mimo spełnienia przez skarżącą warunków zakreślonych w tych przepisach. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa). Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ppsa sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd w tym miejscu wskazuje, że przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec 2015 r. Dlatego też sąd w żaden sposób nie będzie odnosił się do kwestii merytorycznych związanych z brakiem wypłaty jakiejkolwiek części dofinansowania (spornego, czy też nie), jak również do kwestii związanej ze spełnieniem (czy też brakiem spełnienia) przez spółkę warunków do przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Powyższe wymyka się z pod kontroli w tym postępowaniu. W związku z powyższym zarzuty zawarte w pkt 5, 6 i 7 skargi są nieuzasadnione. Pomijając już fakt, że z akt sprawy wynika, iż spółka wnioskowała o dofinansowanie w kwocie 47.981,25 zł, a z informacji z [...] listopada 2015r. wynika, że PFRON kwotę tę określił na 0 zł i tym samym nie jest zgodne z prawą, że istniała jakakolwiek kwota niesporna podlegająca wypłacie, to przede wszystkim trzeba wskazać, że organy obydwu instancji w postępowaniu o odmowie wszczęcia postępowania nie stosowały art. 26c ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji i dlatego też nie mogły naruszyć tych przepisów. Także aspekt społeczny również nie mógł zostać uwzględniony, gdyż postanowienie organu w tym zakresie ma charakter związany i organ nie ma swobody w wydaniu rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy najpierw wskazać, że strona po złożeniu wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych otrzymała informację zawartą w piśmie z [...] listopada 2015 r. o wysokości przysługującego dofinansowania. Informacja ta została wydana na podstawie art. 26c ust 3 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że w terminie 25 dni od dnia otrzymania kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz przekazuje na rachunek bankowy pracodawcy miesięczne dofinansowanie w kwocie ustalonej na podstawie art. 26a i art. 26b oraz informuje pracodawcę o sposobie jej ustalenia, jeżeli kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku. Zgodnie z treścią tego pisma organ I instancji poinformował spółkę, że wyliczona przez nią wysokość ww. dofinansowania za miesiąc lipiec 2015 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różni się. Przyczyną rozbieżności w wyliczanej kwocie było poniesienie kosztów płacy w niepełnej wysokości. W piśmie tym Prezes PFRON pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji może ona w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji złożyć do Prezes PFRON wniosek o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. Pismo zostało doręczone skarżącej 5 listopada 2015 r. W sprawie niewątpliwie strona złożyła wniosek o wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym oraz mając na uwadze treść art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że w przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wysokości dofinansowania, na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia, Prezes PFRON odmówił wszczęcia postępowania ze względu na upływ terminu w jakim skarżąca mogła złożyć wniosek o wydanie decyzji o wysokości dofinansowania. W ocenie sądu powyższe działanie organu I instancji było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 kpa). W sprawie do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w zakresie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc lipiec 2015 r. oprócz złożenia tego wniosku przez stronę postępowania, było m.in. złożenie tego wniosku w terminie wyznaczonym przez przepisy prawa. Zatem skoro wniosek strony złożony w dniu [...] grudnia 2015 r. został złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu na jego złożenie, to zasadnie organ odmówił z tego powodu wszczęcia postępowania. Odpadła bowiem jedna z przesłanek, którą jest termin złożenia wniosku, warunkujących skuteczne złożenie wniosku o wydanie decyzji. Tym samym w żaden sposób nie można stwierdzić, że organ naruszył powołany w skardze art. 61a § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej z wniosku spółki z [...] września 2015 r. w żaden sposób nie wynika, że strona wraz z tym wnioskiem składa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji. Z treści tego pisma niewątpliwie wynika jedynie, że skarżąca składa wniosek o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. Nie wynika natomiast, że strona składa także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji. Co więcej treści wniosku o przywrócenie terminu nie można w żaden sposób wyinterpretować i tym samym brak było podstaw do wzywania strony o sprecyzowanie żądania. Skoro skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, to organ nie mógł z urzędu przywrócić terminu, gdyż przywrócenie terminu następuje jedynie na wniosek. Dlatego też zupełnie bezzasadne są zarzuty związane z naruszeniem przez organy art. 58 kpa, gdyż takiego wniosku skarżąca nie złożyła. Na marginesie jedynie sąd wyjaśnia, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż termin 14 dniowy na złożenie wniosku jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu. W ocenie sądu termin ten jest ewidentnie terminem procesowym i podlegającym przywróceniu na zasadach ogólnych, bez potrzeby wskazywania w innych przepisach na możliwość jego przywrócenia. Trzeba bowiem wskazać, że w wypadku zaistnienia różnicy w wysokości dofinansowania organ informuje stronę o tej różnicy. Informacja taka kończy etap postępowania, tzw. bezdecyzyjny i wnioskodawca ma możliwość albo uznać informację za zasadną, albo też "odwołać się od tej informacji" poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego. Tym samym taki sposób procedowania ewidentnie wskazuje, że termin 14-dniowy związany jest z procedurą, a nie z uprawnieniami materialnoprawnymi wnioskodawcy. Powyższe częściowo potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy wprowadzającej regulację określoną w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że cyt. "Przewidziano również przepisy, zgodnie z którymi to Fundusz będzie ustalał wysokość dofinansowania, co spowoduje brak odmowy wypłaty całości dofinansowania w przypadku różnic w kwotach tego dofinansowania wnioskowanych przez pracodawcę i ustalonych przez Fundusz. Natomiast pracodawca kwestionujący ustalenia Funduszu będzie miał możliwość złożenia wniosku o wszczęcie postępowania" (patrz uzasadnienie do projektu ustawy wprowadzającej tę regulację - http://orka.sejm.gov.pl/proc5.nsf/projekty/781_p.htm). Dlatego też w ocenie sądu termin określony w art. 26c ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jako termin proceduralny podlega przywróceniu. Przeciwna interpretacja byłaby nie do pogodzenia z istotę tego rodzaju przepisów. W sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania, w ocenie sądu, w żaden sposób organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy obu instancji rozpatrzyły całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z którego wynika bezspornie, że strona uchybiła terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji określającej wysokość przysługującego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W sprawie nie było konieczności prowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowień. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ I instancji w sposób prawidłowy reagował na kierowane do niego pisma skarżącej i właściwie je kwalifikował pod względem proceduralnym (np. pozostawiając pismo strony bez rozpoznania). To sama strona poprzez swoje zaniechania doprowadziła do określonego w sprawie stanu faktycznego i niezasadnie obecnie oczekując od organów orzekających naruszenia panujących zasad postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.