V SA/Wa 2201/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych oddala skargę 1) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT) decyzją z dnia (...) 12.2013 r., MN/ ur /2869/2013 – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy z dn. 21.4.2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.) dalej ustawa i art. 104 kpa – odmówiła A. L. umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej za okres 1.1.2008 r. do 30.11.2013 r. w wysokości 1244,95 zł wraz z odsetkami w wysokości 440,92 zł. W motywach przytoczono treść art. 10 ustawy, a dokonując ustaleń w zakresie dochodów (emerytura A. L. 3820 zł brutto, emerytura B. L.-L. 1310 zł brutto) KRRiT doszła do wniosku, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności. 2) W odwołaniu A. L. podniósł - w zakresie obciążenia go opłatami abonamentowymi- że od XI.2012 r. jest zwolniony z opłat, co udokumentował "stosownymi dokumentami". Pismo nosi datę 17.12.2013 r. 3) Następnie Skarżący przesłał do KRRiT pismo skierowane przez Dep. Budżetu i Finansów z dn. 10.1.2014 r. adresowane do jego Dyrektora informujące, że "prośba o korektę na koncie abonenta została przesłana do Pani E.H. drogą elektroniczną w dniu dzisiejszym". 4) KRRiT decyzją (...)z dnia (...).6.2014 r.- stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy w zw. z art. 104, 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- uchyliła zaskarżoną decyzję w kwestii odsetek umarzając odsetki za zwłokę w uiszczaniu opłat abonenckich w kwocie 199,24 PLN i utrzymała w mocy tę decyzję w części dotyczącej odmowy umarzania zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres 1.1.2009 r. do 31.10.2012 r. w kwocie 798 PLN. W motywach przedstawiono przebieg postępowania, a nadto wskazano, że 11.10.2012 r. odbiorniki rtv zostały przerejestrowane na B. L.- L., która zgłosiła uprawnienia do korzystania z bezpłatnego abonamentu. Po uwzględnieniu przedawnienia za zaległości za 2008 r. czasokres ten- ograniczony ramami 1.1.2009 r. do 31.10.2012 r.- skutkuje łączną kwotę zaległości w wysokości 998,04 PLN ( 798,80 PLN opłata abonamentowa + 199,24 PLN odsetek). 5) W skardze – postulując uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w związku z przedawnieniem roszczenia- A. L. zwrócił uwagę, że zaległości to "opłaty abonamentowe", a zatem nie mogą być traktowane jako podatek i tym samym " nie mogą się do nich odnosić terminy przedawnienia jakie obowiązują przy ściąganiu podatków." W szczególności Sąd Najwyższy w uchwale z dn. 7.5.2009 r., III CZP 20/09 uznał, że termin przedawnienia roszczenia o opłatę abonamentową określa przepis art. 118 k.c. Jest zatem oczywiste, że roszczenie za okres 1.1.2009 r do VI. 2011 r. już się przedawniło; od 1.7.2011 r. zaległości będą się przedawniały z upływem 3-letniego terminu za poszczególne miesiące. 6) W odpowiedzi na skargę- żądając jej oddalenia- podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy- zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje- w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych- kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem- co do zasady- zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. 2. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli umowy nie stanowią inaczej- patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów ( zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektowności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. 3. W powyższym kontekście- stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a.- należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ( w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego ( w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy- w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm- rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć ( a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. 4. W doktrynie ( patrz H. Poleszak : Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP. 1984, nr 1, s. 23) zwraca się uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, kiedy mają miejsce następuję sytuacje: a) wydanie decyzji w sferze stosunków objętych regulacją prawa prywatnego; b) przyjęcie za podstawę decyzji przepisów nie mających wsparcia w ustawie, a więc nie mających powszechnie obowiązującego charakteru; c) wydanie decyzji w sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa; d) wydanie decyzji w sytuacji, gdy załatwienie sprawy winno nastąpić w formie czynności materialno- technicznych; e) zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu w sposób oczywisty nie odnoszącego się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. Pogląd ten aprobowany jest w nowszej literaturze ( patrz M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska; Postępowanie administracyjne- ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1998 r., s. 210). 5. In principio- w kontekście powyższych uwag natury ogólnej- wskazać należy, iż rozstrzygnięcie II-go instancyjne jest wadliwe. KRRiT przypomnieć należy, że bezpieczeństwo prawne Obywateli gwarantują instytucjonalne rozwiązania przyjęte w polskim systemie prawnym, a przede wszystkim konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania. Znajduje ona zastosowanie w k.p.a. i oznacza obowiązek nie tylko dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego, lecz także dwukrotnej wykładni przepisów. Tych elementarnych wymogów- o których mowa jest w każdym podręczniku do procedury administracyjnej, a także najzwyklejszym komentarzu- nie spełnia decyzja KRRiT z dn. 17.6.2014 r. 6. Tak więc stwierdzając brak poszanowania zasady, o której była wyżej mowa, Sąd winien uwzględnić skargę. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych - już z tylko tej przyczyny- dyskwalifikuje decyzję KRRiT z (...).6.2014 r. Gdyby Skarżący ten fakt podniósł w skardze to rozstrzygnięcie Sądu byłoby dla niego korzystne. Nie ulega natomiast wątpliwości – co Sąd konstatuje z urzędu – że dochody łączne w rodzinie B i A, L. przekraczające miesięcznie 5100 zł brutto pozwolą nawet na jednorazowe uiszczenie kwoty zaległości w wysokości 998,04 PLN plus 199, 24 PLN odsetek. Jeszcze raz podkreślić należy, iż Skarżący we wniesionej do Sądu skardze nie neguje ustaleń zawartych w decyzji z dnia (...).12.2013 r. Nie żądał też przyznania prawa pomocy, co pozwala uznać, iż osiągane miesięcznie dochody są znaczące i pozwalają na uregulowanie ciążących na Skarżącym należności. Zatem stwierdzić należy, że brak jest podstaw do umorzenia zaległości, a więc nie występują przesłanki z art. 10 ustawy. 7. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w sprawie nie ma zastosowania uchwała SN z dnia 7.5.2009 r., III CZP 20/09; odnosząc się zaś do okresu przedawnienia zaległości w płatności opłat abonamentowych wskazać należy, iż ich obowiązek uiszczania przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej płatności (vide art. 70 ustawy z dnia 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). W związku z tym, że art. 70 Ordynacji podatkowej znajduje się w jej dziale III w celu zastosowania do niej 5-letniego terminu przedawnienia konieczne jest uznanie opłaty abonamentowej za opłatę w rozumieniu art. 2 par. 2 Ordynacji podatkowej, a także stwierdzenie, że ustawa abonamentowa nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie Ordynacji podatkowej oraz uznanie, że do ustalenia lub określenia opłaty abonamentowej uprawniony jest organ nie będący organem podatkowym. Opłatę abonamentową uznaje się za przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., K 2/03). W celu dokładniejszego ustalenia jej charakteru prawnego należy, w pierwszej kolejności, wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r., K 24/08. Przedmiotem tego orzeczenia było przede wszystkim rozstrzygnięcie co do konstytucyjności zawartego w ustawie o opłatach abonamentowych odesłania do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże Trybunał uzasadniając swój wyrok odnosił się również do przedmiotowych zagadnień. We ww. orzeczeniu stwierdza się, że opłata abonamentowa nie jest opłatą w klasycznej postaci. Z jego treści wynika jednak, że Trybunał dokonując tego stwierdzenia nie miał na celu wyłączenia opłaty abonamentowej z zakresu stosowania Ordynacji podatkowej, a jedynie podkreślenie jej szczególnego charakteru na tle innych danin publicznych. Świadczą o tym rozważania zawarte w pkt 3.3.2 uzasadnienia prawnego, gdzie potwierdza się konieczność stosowania działu III Ordynacji podatkowej do opłaty karnej za używanie niezarejestrowanego odbiornika, stwierdzając, że "opłata karna jest niewątpliwie "opłatą" (mimo braku - z oczywistych względów – cechy ekwiwalentności) ustaloną nie przez "organ podatkowy", lecz przez kierownika COF (w wysokości przesądzonej przez ustawodawcę – art. 5 ust. 3 ustawy abonamentowej) i nie istnieją przepisy stanowiące inaczej, zastosowanie w opisanej sytuacji przepisów ordynacji podatkowej jest możliwe i w pełni zasadne". To stwierdzenie można odpowiednio zastosować do nieuiszczonych w terminie opłat abonamentowych, gdyż ich charakter ze względu na sposób nałożenia, ustalenia i egzekucji oraz przeznaczenie, jest zbliżony do opłaty karnej. Dodatkowo argumentacja za uznaniem opłaty abonamentowej za opłatę w rozumieniu art. 2 ust. 2 Ordynacji podatkowej wzmacnia posiadanie przez nią, w pewnym stopniu, cechy ekwiwalentności, o której nie może być mowa w odniesieniu do opłaty karnej. Za Trybunałem Konstytucyjnym, należy również zwrócić uwagę na fakt zmiany jakie w Ordynacji podatkowej dokonały się w dniu 1 stycznia 2003 r., polegające na wykreśleniu słowa "innych" z zawartego w jej art. 2 par. 2 sformułowania "do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa". Zmiana świadczy o woli ustawodawcy objęcia przez Ordynację podatkową danin publicznych nie stanowiących dochodu budżetu państwa, czyli m.in. opłaty abonamentowej. Uzupełniająco należy również dodać, że Trybunał, w tym samym punkcie uzasadnienia stwierdza, że ustawa o opłatach abonamentowych oraz Ordynacja podatkowa stanowią komplementarne części tego samego systemu oraz w pkt 3.3.4 uzasadnienia, odnosząc się do terminem płatności zaległej opłaty abonamentowej, dla ustalenia tego terminu powołują się na regulację zawartą w Ordynacji podatkowej. Ostatnią przesłanką konieczną do przyjęcia, że do opłaty abonamentowej stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, jest stwierdzenie, że do jej ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy abonamentowej uprawnionymi do żądania wykonania w drodze administracyjnej obowiązku uiszczenia opłaty abonamentowej są kierownicy odpowiednich jednostek operatora publicznego. W związku z tym, że kierownicy ci nie są organami podatkowymi, nie ma wątpliwości, że ich właściwość w przedmiotowym zakresie nie powołuje wyłączenia stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Na marginesie, zaznaczyć należy, że argumentacja za stosowaniem 3-letniego terminu przedawnienia, użyta w skardze nie ma podstaw. Jak już wykazano wyżej do opłat abonamentowych należy w tym zakresie stosować Ordynację podatkową, w związku z czym nie ma potrzeby stosowania jakichkolwiek innych aktów prawnych, zwłaszcza w drodze analogii. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 Kodeksu cywilnego (k.c.) reguluje on stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, a zagadnienia związane z opłatami abonamentowymi są natomiast częścią prawa publicznego, a ściślej daniowego, czyli regulujące stosunki władzy publicznej z jednostkami. W wyroku z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 210/2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż "przyjęcie, że art. 70 par. 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do opłat abonenckich, przy jednoczesnym przesądzeniu o publicznoprawnym charakterze tej należności, a więc niemożliwości stosowania do tych opłat przepisów k.c., oznaczałoby, że opłaty te w ogóle nie przedawniałyby się. Takie jednak rozwiązanie byłoby niezgodne z ogólnymi uregulowaniami i pozostawałyby w sprzeczności z zasadą określoności sytuacji prawnej podmiotów i stwarzałoby możliwość egzekwowania opłat wraz z odsetkami w nieograniczonym przedziale czasowym. Wymaga bowiem zaakcentowania, że upływ okresu przedawnienia powoduje wygaśnięcie należności, a więc unicestwienie jej bytu. Wygaśnięcie to niesie za sobą zarówno skutek materialny, jak i formalny. Materialny oznacza, że należność przestaje istnieć, a formalnoprocesowy , że nie jest możliwe żądanie spełnienia świadczenia". Tak więc należy zauważyć, iż uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2009 r., III CZP 20/09, na którą powołuje się Skarżący dotyczy terminu przedawnienia roszczenia o opłatę abonamentową i wynagrodzenie za połączenia telefoniczne z umowy o świadczenie usług telefonicznych, zawartej na podstawie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243), a nie opłat za używanie odbiorników radiowych i telewizyjnych. 8. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.