V SA/Wa 2202/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżący R. S. złożył w dniu [...] maja 2010r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, do powierzchni 10,55 ha (strefa nizinna I). Wnioskodawca we wniosku zadeklarował między innymi działki rolne o identyfikatorach: - działka "A" (deklaracja upraw - JPO_TUZ) o powierzchni 1,68 ha położoną na działce ewidencyjnej [...]; - działka "C" (deklaracja upraw - JPO_TUZ) o powierzchni 1,61 ha położoną na działce ewidencyjnej [...]; - działka "D" (deklaracja upraw - JPO_TUZ) o powierzchni 3,00 ha położoną na działce ewidencyjnej [...]; - działka "E" (deklaracja upraw - JPO_TUZ) o powierzchni 2,23 ha położoną na działce ewidencyjnej [...]; - działka "F" (deklaracja upraw - JPO_TUZ) o powierzchni 0,97 ha położoną na działce ewidencyjnej [...]. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2010r. kontroli w gospodarstwie beneficjenta stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Z raportu wynika, że powierzchnia deklarowana na działce rolnej "A" znajdującej się na działce ewidencyjnej [...], wynosi 1,68 ha - stwierdzono 0,81 ha. Powierzchnia deklarowana na działce rolnej "C" znajdującej się na działce ewidencyjnej [...], wynosi 1,61 ha - stwierdzono 1,38 ha. Powierzchnia deklarowana na działce rolnej "D" znajdującej się na działce ewidencyjnej [...], wynosi 3,00 ha - stwierdzono 1,83 ha. Powierzchnia deklarowana na działce rolnej "E" znajdującej się na działce ewidencyjnej [...], wynosi 2,23 ha - stwierdzono 1,33 ha. Powierzchnia deklarowana na działce rolnej "F" znajdującej się na działce ewidencyjnej [...], wynosi 0,97 ha - stwierdzono 0,37 ha. Mając powyższe na względzie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Kierownik Biura) w dniu [...] marca 2011r. na mocy decyzji Nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z uwagi na różnice między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną w czasie kontroli powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnością z tytułu ONW (procentowa różnica 51,1461%). Nie zgadzając się z tak podjętym rozstrzygnięciem R. S. odwołał się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału) podnosząc, iż nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni gruntów rolnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału wyjaśnił, m.in., że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW', na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia 73/2009, tj. zgodnie z wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochrona środowiska (normami), wynosi co najmniej 1 ha. Niezbędnym zatem warunkiem otrzymania płatności ONW jest faktyczne użytkowanie posiadanych działek rolnych. Na podstawie art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% nie przyznaje się pomocy w danym roku. Organ podkreślił, że kontrola w niniejszej sprawie przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, zaś stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia podczas niej wykonane. Dyrektor Oddziału podkreślił, że kontrole na miejscu lub kontrole metodą FOTO są przeprowadzane przez właściwe władze w celu zweryfikowania warunków kwalifikowalności do przyznania płatności. Warunki kwalifikujące działki rolne do pomocy weryfikuje się za pomocą wszelkich właściwych środków. Zgodnie z przepisami art. 30 ustawy z dnia 7 marca 2009 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007, Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) w zakresie określonym w przepisach art. 1 pkt 1 tejże ustawy, Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu. Agencja oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie powyższych kontroli lub wizytacji w miejscu jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi, i technicznymi. Kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy w ocenie organu II instancji przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym organ nie znalazł podstaw do podważenia jej wiarygodności albowiem kontrole na miejscu przeprowadzane są przez osoby do tego upoważnione, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (Dz. U. z 2007 r., Nr 57, poz. 383). Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał ponadto, że z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady należy przypisać im przymiot wiarygodności. Wobec zarzutów podnoszonych przez producenta rolnego w odwołaniu, iż wykonane przez niego pomiary potwierdzają powierzchnie zgłoszone we wniosku, przez co nie zgadza się on z ustaleniami kontroli na miejscu, organ odwoławczy wskazał, iż to strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił decyzjom organów pierwszej i drugiej instancji naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art.7, art.10, art.77 § 1, art.78 § 1 , art.80 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę argumentów skarżącego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozwijając motywy skargi skarżący wskazał na brak podstawy prawnej i matematycznego sposobu naliczenia sankcji powierzchniowych tak, aby strona miała możliwość sprawdzenia poprawności wyliczenia tych różnic. Ponadto skarżący wskazał na uchybienia w trakcie przeprowadzonej kontroli w jego gospodarstwie. Zwrócił też uwagę, iż przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę różnicy wielkości działki B, która wraz z działką A tworzy jedną działkę o numerze ewidencyjnym [...]. W wyniku pominięcia działki B w decyzjach, ostateczny wynik nie zgadza się z podsumowaniami w tychże rozstrzygnięciach. Zdaniem skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazał jednoznacznie, jakie pojawiły się rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a faktycznie użytkowaną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zasady wsparcia z tytułu pomocy w związku z gospodarowaniem na terenach wiejskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania zawierają przede wszystkim przepisy ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz wsparcia rozwoju obszarów wiejskich i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) a nadto przepisy wspólnotowe określone w art. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., w tym przede wszystkim rozporządzenia Rady (WE)1968/2005 z 20 września 2005 r. Wsparcie dotyczące pomocy w związku z gospodarowaniem na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objęte jest Osią 2 - poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich i objęte jest treścią art. 36 lit. a pkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.W celu wykonania wspomnianego rozporządzenia wydane zostało rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady(WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. W rozporządzeniu tym w jego części II zawarto zasady zarządzania i kontroli dotyczących wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych działań w ramach osi 2 i 4, w tym przewidzianych w art. 36 rozporządzenia Rady nr 1698/2005. W art. 7 tego rozporządzenia przewidziano zakres stosowania treści rozporządzenia (WE) nr 796/2004 , zaś m.in. w art. 12, 13, 15 odniesiono się do kontroli na miejscu przeprowadzanej według zasad wspomnianego rozporządzenia. Ustawa z 7 marca 2007 r. odwołuje się natomiast w zakresie regulacji dotyczących " niezgodności’ również do zapisów rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2003 r. W związku z jego treścią wydane zostało rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. W art. 86 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 postanowiono, że rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r., z tym że rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010r., zaś w jego ust. 2, że odesłania do rozporządzenia (WE) nr 796 /2004 traktuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia i odczytuje zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku II. Mając powyższe uwagi na względzie i odnosząc je do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że bezsporne jest, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca oparta została między innymi na raporcie z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego, który został doręczony skarżącemu. Skarżący, który jedynie częściowo uczestniczył w czynnościach kontrolujących, zgłosił wątpliwości co do prawidłowości jej ustaleń oraz niejasności decyzji organu I instancji i zawartych w niej wyliczeń matematycznych w odwołaniu. Sposób wyliczeń w zaskarżonej decyzji również nie został podany (organ wskazał jedynie na przepis art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 mający w tej kwestii zastosowanie), jak również nie ustosunkowano się do okoliczności związanych ze zgłoszeniem przez skarżącego działki B, co do której skarżący uznał, że nie jest ona uwzględniona. Odnosząc się do tej kwestii należy jednak powiedzieć, że jakkolwiek organy wprost tego w decyzji nie zaznaczyły to jednak działka ta została przez nie uwzględniona. Wynika to z faktu, że organy przyjęły, że skarżący zadeklarował do płatności 10,55 ha, a więc w powierzchni tej mieści się działka rolna B o pow. 1,06 ha jak również działka rolna A o powierzchni 1,68 ha, położone na działce ewidencyjnej [...] - łącznie działki A i B zgłoszone przez rolnika mają 2,76 ha. Biorąc pod uwagę wykluczenia powierzchni stwierdzone w wyniku kontroli dotyczące działek A,C,D,E i F , które organy przyjęły na 3,57 ha jasne jest również, że zastosowano treść wspomnianego art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, który wskazuje, że wysokość pomocy oblicza się w odniesieniu do obszaru stwierdzonego, a jest ona pomniejszana przy uwzględnieniu różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym i w zależności od wysokości tej różnicy albo pomoc jest zmniejszana, albo się jej nie udziela albo dodatkowo oblicza sankcje. W odniesieniu do tej sprawy organ uznał, że różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wynosi 3,57 ha ( 10,55 -3,57= 6,98), co powoduje, że pomoc należało wyliczyć mając na uwadze stosunek tej różnicy do obszaru stwierdzonego czyli 3, 57 ha :6,98 ha = 51,1461%. Odnosząc się do wspomnianych wyliczeń należy stwierdzić, że wątpliwości Sądu budzi ich poprawność, niezależnie od tego, że organ popełnił błąd matematyczny (wprawdzie na korzyść strony) dotyczący działki F, co do której przyjęto, że wykluczenie powinno dotyczyć powierzchni 0,37 ha a nie 0,60 ha, skoro zadeklarowano 0,97 ha a stwierdzono 0,37 ha. Wspomniany błąd oczywiście nie mógłby być wyłączną przyczyną uchylenia decyzji ponieważ byłoby to działaniem na niekorzyść strony. Uznając więc, że doszło do nieprawidłowości, Sąd ma na uwadze ustalenia kontrolujących, przyjęte w decyzjach przez organy jako właściwe w odniesieniu do powierzchni stwierdzonej. W ocenie Sądu ustalenia te dotknięte zostały prawdopodobnym błędem w związku z metodą wyliczenia tzw. tolerancji pomiaru ze względu na konieczność wliczenia do powierzchni stwierdzonej strefy buforowej. Należy uznać, że skoro w odniesieniu do kontroli na miejscu przyjęte powinny być przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i nr 796/2004, to zastosowanie powinien mieć art. 30 ust.2 rozporządzenia nr 796/2004, który stanowi, że tolerancja pomiaru w odniesieniu do stref buforowych powinna uwzględniać jej szerokość określoną na 1,5 m. Identycznie kwestię tę określa aktualnie art. 34 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. uchylającego rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004. Tymczasem jak wynika z protokołu kontroli szerokość strefy buforowej została przyjęta jako 1,25 m, co przy dużych powierzchniach działek rolnych może mieć poważne znaczenie w sprawie. Ponadto jak wynika z tego samego protokołu kontroli powierzchnia działki B położonej na działce ewidencyjnej [...], w istocie jest większa od deklarowanej i wynosi 1,26 ha, a przecież może jeszcze ona ulec zwiększeniu z uwagi na wyliczenia związane ze strefę buforową. Skoro stwierdzono w toku kontroli, że działka ta ma większą powierzchnię, a inne działki mniejszą, to powierzchnie te powinny zostać skompensowane ponieważ są to działki rolne, na których jest ta sama grupa upraw. Zgodnie bowiem z treścią art. 57 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przy obliczaniu pomocy ograniczeniem jest jedynie wielkość powierzchni zadeklarowanej we wniosku, której nie można przekroczyć. W sprawie wymaga zatem dokładnego wyjaśnienia jaką faktycznie powierzchnię mają zadeklarowane działki, przy czym dokonując tych ustaleń należy zwrócić uwagę na to, że działki te dzierżawione są od Lasów Państwowych, że są to w rzeczywistości łąki i pastwiska, że realizowany jest na nich również program rolno środowiskowy. Mając na uwadze położenie tych działek należy zastanowić się czy okoliczność ta ma znaczenie i czy w związku z tym istnieją jakieś przesłanki, które pozwoliłyby na wzięcie pod uwagę treści art. 34 ust.2 rozporządzenia nr 1122/2009. Dokonując ustaleń powinno zostać również wyjaśnione (co wynika z załącznika do skargi) dlaczego w 2009 r. (wprawdzie do płatności rolno środowiskowej) w odniesieniu do działki nr ewid. [...], na której położona jest działka rolna D, przyjęto powierzchnię referencyjną PEG 2,7763 ha czego dowodzi pismo Kierownika ARiMR w W. z [...] września 2009 r., a w 2010 r. w przedmiotowej sprawie powierzchnię tej działki rolnej przyjęto jako 1,83 ha. Sąd zdaje sobie oczywiście sprawę z tego, że powierzchnia działki rolnej może ulec zmianie, ale skoro działka D jest trwałą łąką to mimo, że stwierdzono jej niespójność powstaje pytanie dlaczego powstała taka zasadnicza różnica w powierzchni. Budzi to uzasadnione wątpliwości tym większe, że w protokole kontroli pomiary dotyczące tej działki były różne o czym świadczą skreślenia aż wreszcie – jako właściwą przyjęto powierzchnię 1,83 ha. Wobec wskazanych okoliczności należy przyjąć, że mimo, iż faktem jest, że zgodnie z treścią art. 21 ust.3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz wsparcia rozwoju obszarów wiejskich strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, to organ ma zgodnie z treścią art. 7 i 77 kpa prawidłowo ustalić i ocenić zgromadzony materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie wskazane zastrzeżenia WSA dotyczyły oceny protokołu i raportu z kontroli na miejscu, a więc materiału dowodowego pozostającego w dyspozycji organu. Wątpliwości dotyczące ustaleń dokonanych przez organ wskazują, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, mogło mieć istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, co powoduje, że działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a WSA uchylił zaskarżoną decyzję. Na koniec zaznaczyć należy, że po dokonaniu ustaleń organ wyda decyzję mając na względzie treść art. 139 Kpa.