V SA/Wa 2204/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę; oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) w wyniku złożenia przez W. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 12 kwietnia 2006r. W. K. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z powodu braku majątku i oszczędności, które mógłby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Skarżący wskazał, iż prowadził działalność (obecnie ją zawiesił) w zakresie nauki jazdy. Pismem z dnia 26 kwietnia 2006r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie wskazanych w nim dokumentów w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie wobec nie nadesłania wymaganych dokumentów pismem z dnia 12 czerwca 2006r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2006r. zainteresowany przesłał część żądanych dokumentów: 1. zaświadczenie o zatrudnieniu z kwotą 648,59 złotych netto, zeznanie podatkowe za 2005r. z dochodem 4373,81 złotych, zaświadczenie o nie figurowaniu w rejestrze gruntów miasta C. Ponownie pismem z dnia 10 października 2006r., uzupełnionym pismem z dnia 18 grudnia 2006r. skarżący wniósł o umorzenie całości należności. Skarżący wyjaśnił w oświadczeniu o możliwościach płatniczych płatnika składek, iż nie posiada żadnego majątku, zatrudniony jest w firmie w R. z wynagrodzeniem 900 zł brutto jako kierowca-mechanik. Dodatkowo do pisma załączył protokół zajęcia i odbioru ruchomości samochodu [...] z 1994r. oraz rachunek za wynajmowane mieszkanie – 300 zł. Zgodnie z notatką służbową z dnia 4 stycznia 2007r. sprzedaż przez komornika samochodu za kwotę 366,70 zł pokryła tylko częściowo koszty egzekucyjne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Zakład odmówił umorzenia należności w łącznej kwocie 71.927,34 złote. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze przepisy art. 28 ust 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego, wnioskodawca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności. Nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, iż przyczyną niepłacenia składek było pogorszenie koniunktury w branży szkolenia kierowców, przy jednoczesnym wzroście kosztów (najem lokalu, paliwo itp.), gdyż ryzyko związane z prowadzeniem działalności może obciążać jedynie przedsiębiorcę. Organ, mając na uwadze wynagrodzenie skarżącego w wysokości 648,59 zł netto i ponoszone przez niego koszty wynajmu mieszkania w wysokości 300 zł (plus media) oraz brak ruchomości, nieruchomości i praw majątkowych uznał, że nie można przyjąć, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskodawcę możności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 lutego 2007r., uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 2007r. skarżący wyjaśnił, iż obecnie mimo zatrudnienia, to od 1 września 2006r. pracodawca nie wypłaca mu wynagrodzenia. Ponadto wnioskodawca złączył zeznanie podatkowe za 2006r. z dochodem w wysokości 11013 zł., umowę zlecenia z dnia 2 stycznia 2007r. (zawartą na czas nieoznaczony) z kwotą 400 złotych brutto za prowadzenie nauki jazdy. Do pisma z dnia 9 maja 2007r. zainteresowany załączył świadectwo pracy dotyczące zatrudnienia w charakterze kierowcy-mechanika. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 w związku z art. 28 oraz 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 Nr 11, poz.74) zwanej dalej u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu, poza ponownym przytoczeniem argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji, nie dał wiary oświadczeniu skarżącego, iż obecnie osiąga wynagrodzenie w wysokości 400 złotych brutto, skoro na same mieszkanie wydaje ponad 300 złotych, a wszystkie ciążące na wnioskodawcy zobowiązania regulowane są terminowo. Uznał, że skarżący posiada również inne źródło utrzymania, którego nie ujawnił, skoro nie korzysta z Pomocy Opieki Społecznej. Ponadto przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wziął pod uwagę kwalifikacje skarżącego, jego wiek, stan zdrowia (brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) i uznał, że skarżący posiada duże możliwości w znalezieniu zatrudnienia na istniejącym rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] czerwca 2007 r., W. K. wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi i umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto powtórzył twierdzenia zawarte w poprzednich wnioskach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też nie mógł umorzyć, ani też odmówić umorzenia wnioskowanych należności wobec ZUS. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, że decyzja Prezesa Zakładu nie narusza prawa, oddalił skargę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, żądanie swoje w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło zaś swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Skarżący w postępowaniu administracyjnym mimo przedstawienia określonych dowodów i informacji nie wykazał w sposób rzetelny swojej sytuacji majątkowej. Bowiem jak słusznie zauważył organ skarżący wydaje więcej niż zarabia, gdyż jego dochód wynosi 400 złotych miesięcznie, natomiast na samo wynajęcie mieszkania wydaje 300 złotych. Do tej kwoty, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, należy doliczyć wydatki na media. W związku z tym prawidłowo Prezes Zakładu dokonał oceny materiału dowodowego wskazując, że w jego ocenie skarżący posiada również inne źródło utrzymania, którego nie ujawnił, skoro nie zalega z innymi opłatami i nie korzysta z pomocy Opieki Społecznej. W ocenie Sądu, stanowisko organu w sprawie jest zasadne. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się bowiem w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Ponadto prawidłowo organ ocenił również możliwości zarobkowania przez skarżącego. Prezes Zakładu zasadnie przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wziął pod uwagę wysokie kwalifikacje skarżącego, rodzaj zdobytego doświadczenia oraz umiejętności (instruktor nauki jazdy, kierowca, mechanik samochodowy), wiek wnioskodawcy, stan zdrowia (brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) i uznał, że skarżący posiada duże możliwości w znalezieniu zatrudnienia na istniejącym rynku pracy. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających umorzenie należności w oparciu o ww. przepisy. Prawidłowo w kontekście powyższego organ również ocenił fakt umorzenia toczącego się wobec zainteresowanego postępowania egzekucyjnego i jego umorzenia ze względu na bezskuteczność egzekucji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3a-3b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja majątkowa i rodzinna nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.