V SA/Wa 2206/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 maja 2010 r. J. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnioskodawca zadeklarował grunty rolne o łącznej powierzchni 2,81 ha do płatności jednolitej (działka A) i 2,81 ha do płatności uzupełniającej (działka A1). W dniu 26 października 2010 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą teledetekcji. Kontrola ta wykazała, że działka A jest w rzeczywistości mniejsza niż zadeklarowano we wniosku, ponieważ jej powierzchnia wynosi 2,77 ha. W odniesieniu do działki A1 stwierdzono natomiast, że na części działki o powierzchni 0,23 ha znajduje się uprawa buraka ćwikłowego niekwalifikująca się do płatności uzupełniającej zgodnie z §2 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm.). W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2011 r. przyznał wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Jednolita płatność obszarowa została przyznana do powierzchni 2,77 ha (działka A), a płatność uzupełniająca do powierzchni 2,58 ha (działka A1) w związku z wykluczeniem powierzchni, 0,23 ha, na której stwierdzono uprawę buraka ćwikłowego. Wnioskodawca odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia. Wskazał w szczególności, że dokonane przez Kierownika BP ARiMR pomniejszenie działki A jest niezgodne z powierzchnią gruntu według rejestru geodezyjnego oraz z pomiarem fizycznym. Pomniejszenie działki A1 jest natomiast nieporozumieniem, ponieważ zadeklarowane przez wnioskodawcę zasiewy wyki ozimej zostały zebrane na początku lipca 2010 r. W związku z tym znalezienie śladów po tej uprawie w dniu kontroli na miejscu, tj. w dniu 26 października 2010 r. nie było możliwe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ wskazał na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., nr 35 poz. 217), zgodnie z którą rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U WE L 30 p 16 z 31.01.2009 r.) jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 to jest 1 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha 2) utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 4) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nastepnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. Zgodnie natomiast z art 35 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas: a) wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; b) przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy. Kontrola przeprowadzona w oparciu o powyższe przepisy wykazała, że działka A jest w rzeczywistości mniejsza niż zadeklarowano we wniosku, a jej powierzchnia wynosi 2,77 ha. Natomiast w odniesieniu do działki A1 stwierdzono, że na części działki o powierzchni 0,23 ha znajduje się uprawa buraka ćwikłowego nie kwalifikująca się do płatności uzupełniającej. Na tej podstawie ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności jednolitej wyniosła 2,77 ha, różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,04 ha, czyli 1,44% (w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano 0,14%). W nawiązaniu do powyższych wyników kontroli organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122, jeśli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zadeklarowanym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (WE) 73/2009 nie przekracza 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grup upraw. Akapitu drugiego nie stosuje się w przypadku gdy różnica przekracza 20% całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do płatności. Płatność jednolitą przyznano zatem do powierzchni deklarowanej uwzględniając stawkę płatności JPO na rok 2010. Odnoście płatności UPO organ wyjaśnił natomiast, że wnioskodawca zgłosił do tej płatności powierzchnię 2,81 ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wyniosła jednak 2,58 ha Różnica miedzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła zatem 0,23 ha, czyli 8,91%. W związku z tym należało zastosować art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W skardze na powyższą decyzję J. M. podniósł, że organ II instancji stwierdził, że jednolita płatność obszarowa została przyznana wnioskodawcy w pełnej wysokości, co nie jest zgode z sumą otrzymanej dopłaty. Skarżący stwierdził również, że działka A1 ma powierzchnię równą działce A i we wrześniu 2009 r. była obsiana wyką ozimą. Zbiór tej uprawy nastąpił na początku lipca 2010 r. wobec czego odnalezienie jej śladów podczas kontroli w dniu 26 października 2010 r. było niemożliwe. Pomimo tego skarżący zauważył jednak równocześnie, że w protokole kontroli brak jest jakiejkolwiek informacji na temat pozostałości wyki na działce A1. Skarżący podkreślił również, że po zbiorze wyki jako poplon na działce A1 zasiał m.in. burak ćwikłowy. Takie działanie nie mogło mieć jednak wpływu na wysokość płatności uzupełniającej, gdyż płatność ta przysługuje wyłącznie do plonu głównego. W związku z tym pomniejszenie działki A1 o 0,23 ha na których kontrolujący stwierdzili uprawę buraka ćwikłowego było niezgodne z deklaracją wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora [...] OR ARiMR w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że narusza ono zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, co uzasadnia jego uchylenie. Wskazać przy tym trzeba, iż naruszenia te zostały trafnie określone w treści skargi, chociaż skarżący przedstawiając je nie przywołał jednostek redakcyjnych konkretnych aktów prawnych, którym w jego ocenie uchybił organ. Przypomnieć należy, że zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U WE L 30 p 16 z 31.01.2009 r.) jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 to jest 1 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha 2) utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 4) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 maja 2010 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR [...] z siedzibą w W. wniosek o przyznanie ww. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnioskodawca zadeklarował grunty rolne o łącznej powierzchni 2,81 ha do płatności jednolitej (działka A) i 2,81 ha do płatności uzupełniającej (działka A1). Opierając się na protokole kontroli z dnia 26 października 2010 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowane płatności w pomniejszonej wysokości. Kontrola przeprowadzona na podstawie art. 34 i 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. wykazała bowiem, że działka A jest w rzeczywistości mniejsza niż zadeklarowano we wniosku – jej powierzchnia wynosi 2,77 ha, różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła zatem 0,04 ha, czyli 1,44%. Natomiast w odniesieniu do działki A1 stwierdzono, że na części działki o powierzchni 0,23 ha znajduje się uprawa buraka ćwikłowego nie kwalifikująca się do płatności uzupełniającej. W związku z tym powierzchnia tej działki uwzględniona do płatności wyniosła 2,58 ha (zmniejszenie o 8,91%). Decyzja przyznająca skarżącemu płatności do ww. powierzchni działek została utrzymana w mocy przez Dyrektora [...] OR ARiMR. W ocenie Sądu pomniejszenie płatności przyznanych skarzącemu było jednak nieprawidłowe. W odniesieniu do płatności jednolitej należy na wstępie wyjaśnić, że płatność ta wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została przyznana do deklarowanej przez skarżącego powierzchni. We wniosku skarżący zadeklarował bowiem do tej płatności działkę A o powierzchni 2,81 ha. Płatność została natomiast przyznana do powierzchni 2,77 ha, którą stwierdzono podczas kontroli. Pomniejszenie płatności jednolitej nastapiło więc w sytuacji, gdy różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wynosiła 0,04 ha, tj. 1,44% powierzchni działki. Tymczasem zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122, jeśli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zadeklarowanym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (WE) 73/2009 nie przekracza 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grup upraw. Akapitu drugiego nie stosuje się w przypadku gdy różnica przekracza 20% całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do płatności. Przepis powyższy nie wprowadza, zdaniem Sądu, dodatkowego limitu powierzchni uprawniającej do objęcia płatnością. Określa on jedynie granicę błędu (0,1 ha), której przekroczenie powoduje odejście od wielkości powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę i przyjęcie powierzchni faktycznie stwierdzonej. W niniejszej sprawie różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zadeklarowanym do objęcia płatnością wyniosła 0,04 ha, tj. 1,44%. Tak więc wystąpił przypadek, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekraczała 0,1 ha i nie była większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej. Wobec tego za powierzchnię stwierdzoną należało uznać powierzchnię zadeklarowaną, czyli przyznać skarżącemu płatność jednolitą na rok 2010 do powierzchni 2,81 ha (działka A) zgodnie z jego wnioskiem. Odnosząc się z kolei do pomniejszenia płatności uzupełniającej przypomnieć należy, że zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) płatność uzupełniająca w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do roślin uprawianych w plonie głównym. Skarżący w trakcie postępowania przed organami ARiMR podnosił, że w plonie głównym na działce A1 uprawiał wykę ozimą. W zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, że w wyniku kontroli na części tej działki o powierzchni 0,23 ha stwierdzono uprawę buraka ćwikłowego, nie stwierdzono natomiast pozostałości wyki ozimej. Z tej przyczyny płatność uzupełniająca przyznana skarżącemu została obniżona w oparciu o art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Należy zauważyć, że skarżący nie negował istnienia uprawy buraka ćwikłowego na części ww. działki. Twierdził jednak, że roślina ta była uprawiana jako poplon i nie powinna mieć wpływu na wysokość dopłaty uzupełniającej należnej do plonu głównego. Wskazywał również, że uprawiana w plonie głównym wyka ozima została zebrana na początku lipca 2010 r. i dlatego podczas kontroli przeprowadzonej 26 października 2010 r. nie wykryto jej pozostałości. W ocenie Sądu Dyrektor [...] OR ARiMR nie odniósł się należycie do ww. okoliczności wskazanych przez skarżącego. Postępowanie przeprowadzone przez ten organ nie wykazało braku uprawy wyki na działce A1. Wbrew twierdzeniom organu brak tej uprawy nie wynikał również z protokołu kontroli. Stwierdzono w nim bowiem jedynie, że na części powierzchni ww. działki znajdowała się uprawa buraka ćwikłowego niepodlegająca płatności uzupełniającej. Protokół ten nie zaprzeczał więc twierdzeniom skarżącego, że burak ćwikłowy był uprawiany jako poplon, który nie mógł mieć wpływu na wysokość płatności uzupełniającej przyznawanej do rośliny (wyki) uprawianej w plonie głównym. Podsumowując wskazać należy, że pomniejszenie należnych skarżącemu płatności w przedstawionych okolicznościach stanowi o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu ww. art. 57 ust. 3 akapit drugi i trzeci oraz art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122. Ponadto należy przypomnieć, że w myśl z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, stanowił o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu wyjaśniającym organ winien wziąć pod uwagę argumenty skarżącego i jeśli są weryfikowalne, to podjąć wszelkie czynności do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności co do powierzchni deklarowanych do płatności działek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze wykazane powyżej naruszenia przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122 oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.