V SA/Wa 2207/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności uchwały w sprawie udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji oraz sposobu ich rozliczania 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Rady Powiatu [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga Powiatu [...] (dalej: Skarżący) na uchwałę - akt z zakresu administracji publicznej - z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO, Izba, organ) w W., wydane w przedmiocie orzeczenia nieważności w części uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu ich rozliczania. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Rada Powiatu [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu ich rozliczania. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w dniu [...] października 2019 r. orzekło o nieważności Uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu ich rozliczania w części tj. § 9 w zakresie wyrazów "... oraz do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2019 r. ...", z powodu istotnego naruszenia art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia spółkom wodnym dotacji celowych z budżetu Powiatu [...], trybu postępowania w sprawie udzielenia tych dotacji i sposobu ich rozliczenia (zwana dalej w skrócie "uchwałą Nr [...]"). Uchwała Nr [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. pod pozycją [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia tj. w dniu [...] października 2018 r. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Kolegium Izby orzekło nieważność Uchwały Nr [...] w związku z nieokreśleniem przez Radę Powiatu wysokości udzielanej z budżetu Powiatu dotacji celowej dla spółek wodnych. Uchwała Kolegium Izby została doręczona Powiatowi [...] w dniu [...] czerwca 2019 r i stała się prawomocna z upływem 30 dniowego terminu do jej zaskarżenia tj. z dniem [...] lipca 2019 r. W ocenie Kolegium Izby Rada Powiatu określając w § 9 uchwały Nr [...], że ma ona zastosowanie także do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2019 r. w sposób istotny naruszyła art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała Nr [...] Kolegium Izby z dnia [...] czerwca 2019 r. orzekająca nieważność Uchwały Nr [...] wobec jej niezaskarżenia przez Powiat do dnia [...] lipca 2019 r. stała się prawomocna z dniem [...] lipca 2019 r., odpadła zatem podstawa prawna do udzielenia przez Powiat z budżetu Powiatu dotacji celowych dla spółek wodnych na podstawie wniosków złożonych przez spółki wodne w oparciu o uchwałę Nr [...]. W tej sytuacji § 9 Uchwały Nr [...] stanowi nadanie tej uchwale mocy wstecznej w zakresie jej zastosowania do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2019 r. W sprawie nie może mieć zatem zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dopuszczający nadanie aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszanego w dziennikach urzędowych mocy wstecznej. W ocenie Kolegium Izby w związku z uprawomocnieniem się ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby orzekającego nieważność Uchwały Nr [...] odpadła podstawa prawna do rozparzenia wniosków spółek wodnych złożonych na podstawie tej uchwały skutkiem tego § 9 uchwały Nr [...] w zakresie wyrazów "...oraz do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2019 r..." w sposób istotny narusza art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała Rady określająca tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji powinna wejść w życie z odpowiednim vacatio legis, tak by potencjalni beneficjenci mogli sporządzić wniosek o udzielenie dotacji zgodnie z trybem w niej określonym. Strona skarżąca tj. Powiat [...], zaskarżyła wyżej przytoczone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez mylną interpretację; 2. art. 51.1 Załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. (poz. 283) Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ust. 7 p.p.s.a. kontrola przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Sąd stwierdził, że są one trafne, a w konsekwencji skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, iż opisany powyżej stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu. Sporne w niniejszej sprawie jest, czy na podstawie obowiązujących przepisów możliwe jest dokonanie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t. ) zapisu w treści uchwały, iż ma ona zastosowanie do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie uchwały. Na wstępie należy przypomnieć, iż sporna uchwała dotyczyła określenia zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu ich rozliczania. Z treści § 4 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika, że : pkt 1. Spółka wodna zainteresowana przyznaniem dotacji składa pisemny wniosek według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. pkt 2. Wniosek o dotację należy złożyć w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym przedsięwzięcie ma być realizowane. pkt 3. W wyjątkowych przypadkach można złożyć wniosek po uchwaleniu budżetu, lecz nie później niż do dnia 30 września roku budżetowego, w którym ma być przyznana dotacja. Ponadto ze spornego § 9 wynika, że uchwała ma zastosowanie do wniosków złożonych po dniu jej wejścia w życie oraz do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2019 r., na które zostały zabezpieczone środki finansowe w uchwale budżetowej na 2019 r. Z kolei w § 10 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W ocenie Sądu cyt. zapisy uchwały odnoszą się do kwestii formalnych, dotyczących składania wniosków odnośnie przyznania dotacji, w tym na rok 2019, albowiem znajduje się w niej zapis, iż ma zastosowanie również do wniosków, na które zostały zabezpieczone środki finansowe w uchwale budżetowej na 2019 r. Uchwała została podjęta w sierpniu 2019 r., weszła zaś w życie w dniu [...] października 2019 r. (ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. pod pozycją [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia tj. w dniu [...] października 2019 r.), generalnie zatem nie mogłaby się odnosić do wniosków składanych w 2019 r., albowiem mowa w niej jest o składaniu wniosków na następny rok budżetowy. Tym samym wnioski złożone w trybie uchwały mogłyby się odnosić tylko i wyłącznie do roku 2020 i następnych. Wnioski złożone odnośnie 2019 r. nie miałyby możliwości ich rozpoznania. Jednocześnie w spornym § 9 jest stwierdzenie odnoszące się do tego, że na działalność spółek wodnych w 2019 roku zostały zabezpieczone środki finansowe w uchwale budżetowej na 2019 r. W ocenie Sądu, gdyby zaakceptować stanowisko RIO, doszłoby do sytuacji, w której, pomimo zabezpieczenia środków finansowych na ten cel w uchwale budżetowej na 2019 r., j.s.t. nie mogłaby przydzielić tych środków spółkom wodnym, mimo że wykonały zadania im przynależne zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Jednocześnie Kolegium Izby nie było konsekwentne w swym działaniu, albowiem eliminując zapis "oraz do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2019 r.", nie stwierdziło nieważności zapisu "na które zostały zabezpieczone środki finansowe w uchwale budżetowej na 2019 r.", który to zapis również - gdyby zastosować argumentację organu - naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz oraz nie był wykonalny po wyeliminowaniu zapisu poprzedzającego. Sąd dokonując analizy uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. doszedł do przekonania, że w rzeczywistości treść § 9 uchwały odnosi się do stosowania określonych uchwałą zasad do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie uchwały. Nie mamy zatem do czynienia z dopuszczalnością nadawania aktowi normatywnemu "wstecznej mocy obowiązującej", jest to bardziej problem z zakresu prawa intertemporalnego, a nie z zakresu obowiązywania prawa. Chodzi tu więc o działające pro futuro przepisy nakazujące stosowanie określonych norm do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości, lub do oceny skutków takich stanów, niezależnie od tego, czy wynikają one z przepisów merytorycznych, czy zostały one zamieszczone w przepisach przejściowych (patrz: komentarz do art. 5; G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, wyd. II). Należy w tym miejscu zgodzić się ze Skarżącym, że zakaz retroaktywnego działania prawa nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca (tu: uchwałodawca) może od niego odstąpić. Takie rozumienie przepisów art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), dalej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", wynika nie tylko z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 24 października 2000r., K 12/00, publ. OTK z 2000r. nr 7, poz.255), lecz także z orzeczeń sądów administracyjnych. I tak wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w rozumieniu powołanego art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, obywatele nie mogą być obarczani skutkami zaniedbań organów władzy publicznej (tu: samorządu terytorialnego), a wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Wykluczyć należy natomiast możliwość zastosowania wskazanego przepisu do norm, które nakładają na obywateli obowiązki (por.: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2000 r., sygn. akt II FSK 1272/09, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Kolegium RIO samo wskazało, że Trybunał Konstytucyjny określił w swoim orzecznictwie kryteria oceny dopuszczalności stosowania przez prawodawcę (tu: uchwałodawcę) retroaktywnych przepisów. Zgodnie z tymi kryteriami przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli w szczególności: - ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; - spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; - nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); - problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy (uchwałodawcy) wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (patrz: wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 36/12). Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, Trybunat Konstytucyjny podkreślał przy tym, że odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne do realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej w danym wypadku za ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (patrz: wyrok TK z 20 stycznia 2009 r., P 40/07). W ocenie Kolegium Izby, uchwała Rady Powiatu [...] nie spełnia tych wymagań, a argumentacja przedstawiona w skardze niesatysfakcjonująco próbuje wyjaśnić zasadność zgłaszanych zarzutów. W ocenie Sądu nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu. Należy zgodzić się ze Stroną skarżącą, że kwestionowany zapis w uchwale został podyktowany poprawą sytuacji podmiotów, które wykonują zadania istotne z punktu widzenia powiatu, poprzez m.in. zapewnienie właściwego funkcjonowania stosunków wodnych na terenie powiatu. Przemawia za takim działaniem właśnie zasada proporcjonalności. Strona skarżąca kwestionowany zapis uchwały zawarła za względu na zapewnienie udzielenia dofinansowania podmiotom, które wykonały swoje działania w 2019 r., jednakże z powodu uchylenia uchwały podjętej w 2018 r. byłyby pozbawione takiej możliwości, mimo zabezpieczenia środków na działalność spółek wodnych w budżecie powiatu na 2019 rok. Brak regulacji odnoszącej się do udzielenia dotacji celowej spółkom wodnym tylko w tym jednym roku - ze względu na uchylenie uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie udzielenia spółkom wodnym dotacji celowych z budżetu Powiatu [...], trybu postępowania w sprawie udzielenia tych dotacji i sposobu ich rozliczenia - w ocenie Sądu naruszyłoby właśnie zasadę proporcjonalności. Doszłoby bowiem do sytuacji, że tylko w tym roku zainteresowane spółki zostałyby pozbawione możliwości otrzymania dotacji, mimo zapewnienia środków w budżecie powiatu na ten cel oraz mimo wykonania nałożonych na nie zadań. Rozciągnięcie działania uchwały również na rok 2019, w sytuacji, gdy były na ten cel przeznaczone środki w budżecie j.s.t. na ten rok, nie pogarsza sytuacji podmiotów składających wnioski w innych latach budżetowych. Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z organem, że jeśli uchwała wprowadza jedynie uprawnienia dla beneficjentów, którzy już złożyli wnioski, nie pogorszając sytuacji prawnej pozostałych zaineresowanych podmiotów, to uniemożliwia potencjalnym beneficjentom sporządzenie wniosku o udzielenie dotacji zgodnie z trybem w niej określonym. Uchwała w brzmieniu uchwalonym przez Radę Powiatu w dniu [...] sierpnia 2019 r. umożliwia zastosowanie jej, udzielenie dotacji i wykorzystanie przeznaczonych na ten cel środków w budżecie na 2019 rok, co wypełnia szeroko rozumiany interes społeczny. Tym samym nie doszło do ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a wręcz przeciwnie. Wprowadzenie kwestionowanego zapisu poprawiło sytuację prawną adresatów normy prawnej - tu: spółek wodnych, nadto nie nastąpiło to kosztem pozostałych adresatów tej uchwały, gdyż nowe wnioski, składane w jej trybie, mogły się odnosić tylko i wyłącznie do roku 2020 i następnych, a więc i do innych okresów budżetowych. Trzeba też wspomnieć, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Kolegium Izby orzekło nieważność Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Uchwała Kolegium Izby została doręczona Powiatowi w dniu [...] czerwca 2019 r. i stała się prawomocna z upływem 30 dniowego terminu do jej zaskarżenia tj. z dniem [...] lipca 2019 r. Tym samym z powodu uchylenia tej uchwały Strona skarżąca została pozbawiona możliwości przyznania dotacji spółkom wodnym w 2019 roku, mając zabezpieczone środki w budżecie na ten cel. Można zatem przyjąć, że - jak na to wskazał TK - problem rozwiązywany przez tę regulację nie był znany uchwałodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz, bowiem o uchyleniu przez Kolegium RIO uchwały z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący dowiedział się [...] czerwca 2019 r. Zostały więc spełnione co najmniej trzy z przesłanek, o których mówił w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Trzeba przy tym podkreślić, że w istocie przedmiotem badania Sądu był zarzut retroaktywności, polegający na naruszeniu zakazu retroakcji - zasady lex retro non agit. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości (patrz: Komentarz do art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 41-46, uw. 34-35 do art. 2; orzeczenie TK z 8 listopada 1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14 marca 1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6; P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54). W ocenie Sądu organ powiatu w kwestionowanym zapisie uchwały, w świetle powyższych rozważań, nie naruszył zasady zaufania. Sąd wskazuje, że w tej sytuacji nie doszło do istotnego naruszenia art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w związku z treścią art. 5 tej ustawy, jak również naruszenia art. 5 tej ustawy, które skutkowałoby orzeczeniem o nieważności części § 9 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Sąd pragnie dodatkowo podkreślić, że w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO zostało nadto błędnie wskazane, że uchylony zapis uchwały istotnie narusza art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, albowiem w istocie z treści zaskarżonej uchwały wynika, iż w ocenie organu powodem stwierdzenia nieważności części § 9 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2019 r. było naruszenie zakazu retroakcji wyrażonej w art. 4 w związku z art. 5 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzona kwotę 480 złotych składa się wynagrodzenie pełnomocnika Strony skarżącej.