V SA/Wa 2210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia ... czerwca 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia protestu przez Ministra Gospodarki; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz A. S.A. w W. kwotę ... złotych (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S.A. w W. jest informacja Ministra Gospodarki wyrażona w piśmie z ... czerwca 2012r. nr ... w sprawie negatywnego rozstrzygnięcia protestu, dotyczącego oceny wniosku dofinansowanie. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. A. Sp. z o.o. w W. (obecnie Spółka akcyjna), zwana dalej Skarżącą, złożyła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dalej POIG), Działanie 3.3 "Tworzenie systemu ułatwiającego inwestowanie w MSP", Poddziałanie 3.3.2 "Wsparcie dla MSP" pod tytułem "....". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny ... Pismem z ... lutego 2012 r. Polska Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (zwana dalej PARP) poinformowała Skarżącą o nie przyznaniu dofinansowania na realizację projektu, gdyż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych. PARP wskazała, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 5 "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania". Wyjaśniła, że wydatki "Opracowanie procedury obiegu informacji poufnej", "Zmiany na stronie internetowej", "Księga zasad i regulacji" nie spełniają wymogu kwalifikowalności w ramach działania. Suma zakwestionowanych kosztów (... zł) stanowi 10,29% wydatków kwalifikowalnych i przewyższa dopuszczalne 10% wydatków kwalifikowanych o których mowa w Regulaminie Przeprowadzania Konkursu w punkcie. 7.2.8. Dlatego też wniosek został odrzucony. Minister Gospodarki, w wyniku rozpoznania protestu, informacją zawartą w piśmie z ... czerwca 2012r., uznał protest za nieuzasadniony. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG, w ramach kryterium "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" badane jest czy przedstawione w projekcie wydatki są uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu, np. czy poszczególne wydatki nie zostały w sposób znaczący przeszacowane. Ponadto ocenie podlega czy przedstawione we wniosku o dofinansowanie wydatki kwalifikowane zostały określone prawidłowo tj. mieszczą się w katalogu wydatków kwalifikowanych dla poddziałania zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach POIG, 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRR z 7 kwietni 2008r. oraz czy są adekwatne do zakresu i celów projektu oraz Działania określonych w Szczegółowym opisie priorytetów POIG, 2007-2013. Minister Gospodarki (Instytucja Pośrednicząca) przychylił się do stanowiska PARP odnośnie do zakwestionowania następujących wydatków w projekcie: 1. "Księga zasad i regulacji" - ... zł, 2) "Opracowanie zmian na stronę internetową" - ... zł, 3) "Procedury obiegu informacji poufnej" -... zł. W ocenie Instytucji Pośredniczącej powyższe wydatki są nieuzasadnione z punktu widzenia realizacji projektu oraz nieadekwatne do jego zakresu i celu. Zdaniem Ministra Gospodarki wydatek "Opracowanie zmian na stronę internetową" nie jest niezbędny dla przeprowadzenia emisji akcji, wprowadzonych do obrotu w ... Prowadzenie strony internetowej spółki wynika jedynie z zasady umieszczonej w zbiorze Dobrych Praktyk Spółek Notowanych na rynku ... Zdaniem Instytucji Pośredniczącej wydatek przewidziany przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie w celu modyfikacji strony internetowej nie można uznać za kwalifikowany w projekcie, ponieważ nie jest kosztem doradztwa, lecz kosztem operacji technicznej polegającej na umieszczeniu na stronie internetowej dodatkowych informacji o spółce. Natomiast opracowanie dokumentów "Księgi zasad i regulacji" i "procedury obiegu informacji poufnej" może być wskazane i pożądane, jednak nie jest niezbędne w procesie pozyskania zewnętrznego źródła dofinansowania o charakterze udziałowym. Minister Gospodarki podkreślił, że koszty niekwalifikowane wynoszą łącznie ... złotych, co przekracza 10 % kosztów kwalifikowanych projektu. Dlatego też nie jest możliwe zastosowanie zapisu § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że dany wydatek nie może zostać uznany za kwalifikujący się do objęcia wsparciem KK ma prawo usuwania (i przenoszenia do wydatków niekwalifikujących się do objęcia wsparciem) wydatków do wysokości 10% łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Pismem z 9 lipca 2012r. Skarżąca złożyła skargę na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z ... czerwca 2012r. i wniosła m.in. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PARP. Skarżonemu rozstrzygnięciu Ministra Gospodarki zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, w szczególności przepisu § 9 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia MRR z 7 kwietnia 2008 r., polegające na uznaniu, że PARP, nie uwzględniając wniosku o dofinansowanie projektu ze względu na ujęcie w projekcie kosztów: (i), zmiany strony internetowej skarżącego, (ii), wdrożenia procedury obiegu informacji poufnych oraz (iii), przygotowania i wdrożenia księgi zasad i regulacji, trafnie rozstrzygnęła, że wyżej wskazany projekt nie zawiera wszystkich elementów obligatoryjnych (lub wymaganego minimum elementów fakultatywnych). Zdaniem Skarżącej wskazane wydatki mogą być uznane za wydatki objęte normą § 9 ust. 2 pkt 1) rozporządzenia MRR z 7 kwietnia 2008 r. i tym samym uznane za przygotowujące małego przedsiębiorcę, jakim jest Spółka do pozyskania zewnętrznych źródeł finansowania jej działalności. Poniesienie tych wydatków jest niezbędne dla sukcesu zaplanowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia w postaci emisji akcji A. S.A. na rynku ... W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że, celem zmodyfikowania strony internetowej jest zapewnienie inwestorom, tak obecnym, jak i potencjalnym pełnej, szybkiej i przejrzystej informacji o spółce, jej organach i bieżących działaniach. Spółka kapitałowa prawa handlowego ma wobec udziałowców/akcjonariuszy obowiązki informacyjne — co wynika jednoznacznie z przepisów ustawy Kodeks spółek handlowych, natomiast obowiązek spółki publicznej (notowanej na prawnie regulowanym rynku) sięga dalej. Wyjaśniła, że spółki notowane na rynku ... obciążone są obowiązkiem informacyjnym jeszcze przed ich debiutem na rynku. Wynika to wprost z postanowień Regulaminu Alternatywnego Systemu Obrotu wydanego przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie. W ocenie Skarżącej najtańszą, najszybszą i najszerszą metodą rozpowszechnienia jest zamieszczenie ich na stronie internetowej, do której z zasady dostęp może mieć każdy, kto jest podłączony do sieci. Alternatywą dla wyżej opisanego sposobu rozpowszechniania informacji jest np. korzystnie z ogłoszeń prasowych, co jest jednak kosztowne, niewygodne i nie zapewniające gwarancji uczciwego dostępu inwestorów do danych o spółce. W zakresie obowiązku posiadania strony internetowej przez podmiot notowany na rynku ... wskazała, że obowiązek taki nakładają przepisy wewnętrzne rynku. Zgodnie z zasadą nr 3 Zbioru Dobrych Praktyk Spółek Notowanych na ..., spółka notowana na ... zobowiązana jest do prowadzenia strony internetowej i zamieszczania na niej szczegółowo wymienionych informacji. Dlatego też zdaniem Skarżącej musiała ona podjąć działania dla przygotowania odpowiedniej strony internetowej. Ponadto wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnętrznymi rynku Skarżąca ma również obowiązek wprowadzenia procedury obiegu informacji poufnej. Powyższe wynika z Rozdziału V Obowiązki emitentów instrumentów finansowych w alternatywnym systemie, Oddziału II, Obowiązki informacyjne, § 17 ust. 1 Regulaminu Alternatywnego Systemu Obrotu organizowanego przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie, gdzie wskazano, że emitenci instrumentów finansowych będących przedmiotem ubiegania się o wprowadzenie do obrotu zobowiązani są do przekazywania Organizatorowi Alternatywnego Systemu informacji bieżących i okresowych. Utworzenie procedur obiegu informacji poufnych jest natomiast konieczne w celu należytego wypełniania obowiązków informacyjnych na rynku .... Spółka musi w sposób jednoznaczny i konkretny określić, jakie informacje uznaje za niejawne. Potrzebne jest to do kontroli nad emitowanymi na rynek informacjami, aby na rynku nie pojawiły się informacje, które mogłyby skutkować zakwestionowaniem zasady uczciwego obrotu. Obowiązek informowania powstaje już na etapie aplikowania do wejścia na rynek, dlatego też konieczne jest stworzenie uprzednie odpowiedniej procedury. Analogicznie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do Księgi zasad i regulacji. Konieczność stworzenia takowej wynika również z § 17 ust. 1 Regulaminu Alternatywnego Systemu Obrotu organizowanego przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie. Postanowieniem z 26 lipca 2012r., sygn. akt V SA/Wa 1620/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił skargę bez rozpatrzenia W uzasadnieniu wskazał m.in., że Skarżąca do skargi nie załączyła oryginału wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a jedynie jego niepotwierdzoną kserokopię. W związku z tym Sąd uznał skargę za niekompletną. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki, postanowieniem z 21 września 2012r., sygn. akt II GSK 1473/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że pod uzasadnieniem postanowienia Sądu I instancji brak było podpisu sędziego. Zdaniem Sądu kasacyjnego brak podpisania uzasadnienia orzeczenia przez sędziego nie oznacza, że chodzi o uzasadnienie nieistniejące w sensie prawnym, gdyż mimo tak istotnej wady, poprzez doręczenie, weszło ono w stosunku do stron do obrotu prawnego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uzanł postanowienie za dotknięte istotną wadą i uchylił je na podstawie art. 185 § 1 w związku z 197 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r, ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku z tym, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki. Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem Skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG); Priorytet III ,,Kapitał dla innowacji’’ Działania 3.3. ,,Tworzenie systemu ułatwiającego inwestowanie w MSP", Poddziałanie 3.3.2 "Wsparcie dla MSP". Materialnoprawne podstawy PO IG stanowią w zakresie regulacji krajowych m.in. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej "uszczegółowienie") opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego). Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 2, Działania 2.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 Procedury odwoławczej – procedura określa terminy, tryb i warunki odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów składanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013. Procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje jeden przesądowy etap postępowania (§ 3 ust. 1 Procedury odwoławczej). Stosownie do ust. 2 § 3 Procedury odwoławczej – środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest. Zgodnie z § 3 ust. 3 Procedury odwoławczej – protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG (wnioskodawcy) o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie: 1) zgodności oceny z kryteriami wyboru projektu, 2) naruszeń o charakterze proceduralnym, które wystąpiły w trakcie oceny i miały wpływ na jej wynik. Protest może wnieść wnioskodawca, któremu doręczona została informacja o negatywnym wyniku oceny złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie projektu (§ 5 ust. 1 Procedury odwoławczej). Zgodnie z § 9 ust. 10 Procedury odwoławczej w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do: 1) zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu, 2) zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zarzutów, 3) dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione, 4) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska. W § 10 uregulowano sposób zawiadomienia wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Zgodnie z § 10 pkt 1, 2 i 4 Procedury odwoławczej przekazana wnioskodawcy pisemna informacja o rozpatrzeniu protestu zawiera: 1) treść rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, 2) szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; uzasadnienie zawiera odniesienie się do każdego z zarzutów podnoszonych w obrębie poszczególnych kryteriów, 4) w przypadku rozstrzygnięcia nieuwzględniającego protestu, pouczenie (...). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca w proteście kwestionowała dokonaną ocenę projektu w odniesieniu do kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 5 "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania". W środku odwoławczym wniesionym przez skarżącą, zgodnie z wymogami przewidzianymi w Procedurze odwoławczej, zawarte zostały szczegółowe uzasadnienia podniesionych zarzutów dotyczących ocen projektu w zakresie powyższego kryterium i zakwestionowanych trzech wydatków: "Opracowanie procedury obiegu informacji poufnej", "Zmiany na stronie internetowej", "Księga zasad i regulacji", które zostały uznane za wydatki niekwalifikowalne. Podkreślenia wymaga, że w informacji z ... czerwca 2012 r. Ministra Gospodarki o uznaniu protestu za niezasadny zawarto jedynie lakoniczne twierdzenia w zakresie wydatku "Opracowanie zmian na stronę internetową" oraz praktycznie w ogóle nie odniesiono się do wydatków: "Opracowanie procedury obiegu informacji poufnej", "Księga zasad i regulacji". Za takie bowiem odniesienie nie można uznać jednozdaniowego uzasadnienia, które brzmi cyt. "(...) opracowanie dokumentów "Księgi zasad i regulacji" i "procedury obiegu informacji poufnej" może być wskazane i pożądane, jednak nie jest niezbędne w procesie pozyskania zewnętrznego źródła dofinansowania o charakterze udziałowym". W związku z tym należy uznać, że uzasadnienie nie spełnia wymogów powołanego powyżej § 9 ust.10 i § 10 pkt 2 Procedury odwoławczej. Taki sposób uzasadnienia organu rozpatrującego protest nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego argumenty Skarżącej, szczegółowo podniesione w proteście, nie zasługują na uwzględnienie. W takiej sytuacji wnoszący protest został bez odpowiedzi na zarzuty. Można by więc stwierdzić, że tym samym protest w istocie nie został rozpatrzony, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez Ministra Gospodarki w zaskarżonej informacji – wobec podniesionych zarzutów w odwołaniu – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. Konkludując Sąd dopatrzył się w powyższym sposobie prowadzenia postępowania odwoławczego naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki powinien zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej, w szczególności winien się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście. Z przedstawionych powodów Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 15 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).