V SA/Wa 2211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2015r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa; oddala skargę Decyzją z [...] października 2014r. Minister Sportu i Turystyki zobowiązał Polski Związek [...] (dalej: "Skarżący", "Związek") do zwrotu części dotacji przyznanej w ramach umowy o dofinansowanie projektu o numerze [...] pn.: "[...]", realizowanego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. 2014 r. poz. 715) w łącznej wysokości 151.853,44 zł. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister wskazał, że Związek w dniu [...] grudnia 2010r. złożył ofertę na realizację zadania publicznego związanego z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy ze środków budżetowych na rok 2011, która to oferta została pozytywnie oceniona. Umowa pomiędzy Ministrem Sportu i Turystyki oraz Polskim Związkiem [...] została podpisana w dniu [...] lutego 2011r., zgodnie z treścią jej § 2 pkt 1, została zawarta na czas określony od dnia 1 stycznia 2011 roku do dnia 31 grudnia 2011 r. Zgodnie z § 1 pkt 5 ww. umowy Związek zobowiązał się do wykorzystania przyznanych środków finansowych zgodnie z celem na jaki je uzyskał, i na warunkach określonych treścią niniejszej umowy. Z § 17 umowy wynika, że jej integralną część stanowi oferta wraz z wyszczególnionymi w tym paragrafie załącznikami. Jednocześnie zgodnie z § 18 ust. 1 umowy zmiana warunków umowy, oświadczeń oraz załączników 1-3 wymaga zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Do powyższej umowy, co zaznaczył organ zostały zawarte 3 aneksy wprowadzające następujące zmiany. Aneks nr 1 został zawarty w dniu 16 maja 2011 r., którym zmieniono załącznik nr 1 do umowy "Zestawienie zbiorcze" oraz załącznik nr 2 do umowy "Harmonogram planowanych działań". Związek zadeklarował w nim środki własne w wysokości 763.802,33 zł. Następnie w dniu 22 czerwca 2011 r. został zawarty aneks nr 2, którym zmieniono § 3 ust. 1 i ust. 2 umowy oraz zmieniono załącznik nr 1 do umowy "Zestawienie zbiorcze", załącznik nr 2 do umowy "Harmonogram planowanych działań" oraz załącznik nr 3 do umowy "Harmonogram przekazywanych zaliczek". Związek zadeklarował środki własne w wysokości 825.802,33 zł. W kolejnym aneksie nr 3, który został zawarty w dniu 31 sierpnia 2011 r. dokonano zmiany załącznika nr 1 do umowy "Zestawienie zbiorcze" oraz załącznika nr 2 do umowy "Harmonogram planowanych działań". Związek zdeklarował wysokość środków własnych w kwocie 667.898,89 zł. Minister podał, że w dniu 30 stycznia 2012r., Związek złożył sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego - "[...]" z komplementarnymi do niego załącznikami, tj. deklaracją rozliczającą dotację wraz ze sprawozdaniem finansowym z wykonania zadania. Dnia [...] lutego 2014 r. Minister Sportu i Turystyki, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie pobrania przez Polski Związek [...] dotacji w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie 151.853,44 zł. Organ stwierdził, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, gdyż z dokumentacji przekazanej przez Związek, wynika rozbieżność pomiędzy wielkością środków zadeklarowanych w pozycji "środki własne i środki z innych źródeł", tj. w wysokości 667.898,89 zł (zgodnie z aneksem nr 3 z 31 sierpnia 2011 r.), a wielkością środków własnych faktycznie zaangażowanych i ujętych w "Deklaracji rozliczającej dotację" z 31 stycznia 2012 r., tj. w wysokości 454.577,12 zł, co doprowadziło do powstania różnicy w kwocie 213.321,77 zł. W ocenie organu poprzez złożenie rozliczenia końcowego zawierającego inną wartość środków własnych niż przewidziana treścią aneksu 3, doszło do zmian wielkości wkładu własnego, który nie został zaaprobowany uprzednio treścią kolejnego aneksu, co skutkuje koniecznością zrewidowania poziomu kwoty dofinansowania. Poprzez zmianę wielkości kwoty środków własnych, co podkreślił Minister została naruszona zasada proporcjonalności kosztów przyznanej dotacji z budżetu państwa w stosunku do wykazanych w rozliczeniu końcowym środków finansowych własnych. Zatem jak podkreślił Minister, strona rozliczyła dotację celową w ramach zawartej umowy Nr [...] z [...] lutego 2011 r. niezgodnie z warunkami umowy, a tym samym dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Związek podniósł, iż w treści umowy z [...] lutego 2011r., brak jest jakichkolwiek postanowień określających minimalny poziom wkładu własnego strony, który uzależniałby następnie kwotę przyznanych od organu dotacji. Ponadto, wnioskodawca podniósł, iż zarówno obowiązujące przepisy oraz umowa nie określały proporcji wysokości dotacji względem środków własnych. Jednocześnie w ocenie Związku, z treści umowy nie wynikało by zmiana relacji procentowej wkładu własnego względem środków budżetowych, przy braku zmiany samej wysokości środków budżetowych, miała stanowić naruszenie jej postanowień. Zdaniem strony skarżącej brak jest zatem podstaw prawnych do uznania, iż niezastosowanie wymaganego w umowie aneksu w formie pisemnej decydowało o tym, czy dotacja jest przekazana w nadmiernej, czy prawidłowej wysokości. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Sportu i Turystyki, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2014r. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż podstawą przyznania dotacji jest umowa z [...] lutego 2011 r., której - zgodnie z § 17 umowy - integralną częścią jest oferta wraz z określonymi w tym paragrafie załącznikami. W punkcie 1 tegoż paragrafu określono, iż załącznikiem Nr 1 jest Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja. Załącznik ten, stanowiący integralną część umowy, określał minimalny wkład własny środków własnych Związku. Natomiast, zgodnie z § 18 ust. 1 umowy, co podkreślił organ odwoławczy zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników nr 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Zatem wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z ww. umowy, a każda zmiana wysokości wkładu własnego Związku powodowała zmianę relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej przez organ z budżetu państwa. Organ odwoławczy wskazał, że do umowy zawarto trzy aneksy, a ze sprawozdania końcowego wynika, że kwota środków własnych Związku była inna niż ustalona w Aneksie nr 3 do umowy. Kwota ta wynosiła 454.577,12 zł, a nie 667.898,89 zł, tak jak to wynikało z Aneksu nr 3 do umowy. Tym samym organ przekazywał Związkowi przedmiotową dotację w proporcji (wysokości) wynikającej z Aneksu nr 3 do umowy, a nie w proporcji (wysokości) wynikającej z wysokości wkładu własnego wynikającego ze sprawozdania końcowego. W ocenie organu odwoławczego Związek rozliczył dotację w ramach umowy niezgodnie z jej warunkami, gdyż nie dokonano zmiany tej wysokości z zachowaniem formy pisemnej przewidzianej dla zmiany postanowień umowy. Ostateczna wysokość kosztów własnych została bowiem określona przez strony umowy aneksem nr 3 z 31 sierpnia 2011 r., tj. w kwocie 667.898,89 zł. Kwota ustalona do zwrotu wynika ze zmiany środków własnych uprzednio aneksowanej umowy. Tym samym zadanie zostało zrealizowane w większym stopniu z przyznanej dotacji aniżeli wynikałoby to z zawartej umowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Sportu i Turystyki z [...] lutego 2015 r. i z [...] października 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazaniu, która część dotacji i dlaczego została uznana przez organ za nadmiernie pobraną oraz nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu; b) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zaakceptowanie sprawozdania końcowego realizacji zadania związanego z pobraną przez skarżącego dotacją i następnie wydania przy tożsamym stanie faktycznym decyzji administracyjnej stwierdzającej pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", poprzez błędną jego wykładnie i nakazanie zwrotu części otrzymanej przez skarżącego dotacji pomimo wydatkowania części dotacji zgodnie z umową i na cele, na jakie została przyznana. W motywach skargi jej autor wskazał, że zasada wysokości wkładu własnego proporcjonalnego do ustalenia kosztów przyznanej dotacji nie została zawarta w treści umowy ani w zarządzeniach organu. Strony, co zaznaczył wnoszący skargę sporządziły trzy aneksy do umowy, w których skarżący raz dokonał zwiększenia kwoty zadeklarowanego wkładu własnego, a raz zmniejszył tę kwotę, co jednak nie miało jakiegokolwiek wpływu na kwotę dotacji przyznaną przez organ. Skarżący wskazał ponadto, że organ nie ustalił, która część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości i jaki był sposób jej wyliczenia. Skarżący podał, że Minister zatwierdził rozliczenie przyznanej dotacji już w listopadzie 2012r. i wtedy nie zakwestionował pobrania jej przez Związek w nadmiernej wysokości. Autor skargi podkreślił, że Związek wydatkował otrzymane od organu środki w sposób prawidłowy tj. zgodny z celem umowy, tylko i wyłącznie na rzecz zadania określonego w umowie i w pełnej wysokości jaką otrzymał od organu. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną we wcześniejszych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym zakresie mieści się ocena, legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ustalenie czy decyzja ta odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie skarżącego, sytuacja zaistniała pomiędzy Związkiem o organem, która dotyczy rozliczenia dotacji celowej udzielonej w ramach umowy, nie wyczerpuje żadnej przesłanki uprawniającej do żądania jej zwrotu przez organ przyznający. Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Podstawę przyznania dotacji w przedmiotowej sprawie stanowi umowa zawarta w dniu [...] lutego 2011 r., której integralną częścią jest oferta wraz z określonymi w § 17 załącznikami. Załącznikiem Nr 1 jest "Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja". Załącznik ten określał minimalny wkład środków własnych skarżącego. Ponadto, zgodnie z § 18 ust. 1 umowy, zmiany warunków umowy, oświadczeń oraz załączników nr 1-3 wymagają zachowania formy pisemnego aneksu pod rygorem nieważności. Zatem wysokość przedmiotowej dotacji z budżetu państwa, a także wysokość wkładu własnego wynikała z ww. umowy dotacyjnej, a każda zmiana wysokości wkładu własnego Związku powodowała zmianę, określonej w ofercie i załączniku "Zestawienie zbiorcze Planowana realizacja", relacji procentowej wkładu własnego i wysokości dotacji udzielonej z budżetu państwa. Z akt sprawy wynika, iż do umowy dotacyjnej zawarto trzy aneksy, w których zostały zmienione kwoty odnośnie środków własnych Związku. W aneksie nr 3 zawartym w dniu 31 sierpnia 2011 r., zmieniono załącznik Nr 1 do umowy "Zestawienie zbiorcze" określając wysokość środków własnych w kwocie 667.898,89 zł. Jednocześnie wskazano, że kwota ta stanowić będzie 28,81% całości zadania. Ze złożonego w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawozdania końcowego wynika, iż kwota środków własnych skarżącego Związku była inna niż ustalona w aneksie nr 3 do umowy i wynosiła 454.577,12 zł. Podkreślić należy, iż kwota wkładu własnego określona przez Związek w ww. sprawozdaniu końcowym nie została określona w pisemnym aneksie do umowy dotacyjnej, co zgodnie z § 18 ust. 1 umowy dotacyjnej, stanowiło warunek niezbędny do skutecznej zmiany tej umowy. Organ orzekający w sprawie zasadnie więc wskazał, iż poprzez zmianę wielkości kwoty środków własnych Związku została naruszona zasada proporcjonalności kosztów przyznanej dotacji z budżetu państwa w stosunku do wykazanych w rozliczeniu końcowym środków finansowych własnych. W konsekwencji powyższych ustaleń prawidłowo uznano, że Związek rozliczył ww. dotację w ramach umowy dotacyjnej niezgodnie z warunkami tej umowy (nie dokonano bowiem zmiany tej wysokości z zachowaniem formy pisemnej przewidzianej dla zmiany postanowień umowy, tzn. nie zawarto aneksu, który uwzględniałby ten fakt za zgodnym oświadczeniem obu stron umowy). Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazaniu, która część dotacji i dlaczego została uznana przez organ za nadmiernie pobraną oraz nie wskazania z czego wynika obowiązek zwrotu. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z wielkością środków własnych określonych aneksem nr 3 do umowy w wysokości 667.898,89 zł, ogólna kwota realizacji zadania (koszt całkowity) wynosiła 2.317.898,89 zł (1.650.000 + 667.898,89). Dlatego też udział procentowy dotacji w stosunku do kosztu całkowitego wynosił 71,1851% (koszt całkowity realizacji zadania podzielony przez wysokość dotacji budżetowej). Jak wspomniano powyżej ze sprawozdania końcowego wynika, iż kwota środków własnych wyniosła 454.577,12 zł, a zatem ogólna kwota realizacji zadania (koszt całkowity) powinien wynieść 2.104.577,.12 zł (1.650.000 + 454.577,12). Jak wspomniano powyżej nie został zawarty aneks, w którym określona zostałaby nowa wysokość środków własnych wykazanych w sprawozdaniu końcowym, dlatego też należało zastosować udział procentowy dotacji w stosunku do kosztu całkowitego określony dla kwot wynikających z zawartej umowy dotacyjnej i aneksu nr 3, który wynosił 71,1851%. Po zastosowaniu ww. udziału wysokość dotacji, która powinna zostać przekazana Związkowi powinna wynieść 1.498.145,32 zł, a nie 1.650.000 zł. Różnica pomiędzy faktycznie przekazaną kwotą dotacji, a kwotą, która powinna zostać przekazana wyniosła zatem 151.853,44 zł. Kwotę tą organ prawidłowo zaklasyfikował zatem w wydanym rozstrzygnięciu jako przypadek wskazany w art. 169 ust. 2 u.f.p., tj. dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sprawozdania końcowego realizacji zadania związanego z pobraną przez skarżącego dotacją i następnie wydania przy tożsamym stanie faktycznym decyzji administracyjnej stwierdzającej pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Należy podkreślić, iż decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, co powoduje, iż organ był zobligowany do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, pomimo, iż stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości miało miejsce po zaakceptowaniu sprawozdania końcowego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec tego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.