V SA/Wa 2211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta G. na pismo Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie informacji w sprawie wyboru projektów w trybie konkursowym postanawia odrzucić skargę W dniu [...] kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) ogłosił konkurs dotacji skierowany do jednostek samorządu terytorialnego, pt. "[...]". Po zakończeniu prac komisji konkursowej w dniu [...] marca 2016 r. na stronie internetowej www.popt.gov.pl została opublikowana Lista rankingowa w konkursie "[...]" - etap II. Projekt złożony przez stronę skarżącą Miasto G. zajął [...] miejsce i nie uzyskał dotacji, gdyż liczba wybranych projektów nie mogła być większa niż 20 (pkt XIV ppkt 14.1 Regulaminu konkursu). Pismem z 10 maja 2016 r. strona skarżąca złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z dokonaniem oceny wniosków o dofinasowanie projektów w konkursie "[...]", dotyczącym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich, dla którego źródłem finansowania dotacji był Program Operacyjny Pomoc Techniczna (POPT) 2014- 2020. W odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2016 r. znak [...] organ poinformował stronę skarżącą, że do wskazanego konkursu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., dalej "ustawa wdrożeniowa") dotyczące wyboru projektów w trybie konkursowym. Pismem z 28 czerwca 2016 r. Miasto G. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę wykonania obowiązków określonych ustawą wdrożeniową w ramach konkursu "[...]". Zarzuciło naruszenie następujących przepisów ustawy wdrożeniowej: art. 38 ust 2 poprzez bezzasadne zastosowanie trybu pozakonkursowego w sytuacji, gdy wnioskodawcami, ze względu na charakter lub cel projektu, zgodnie ze Szczegółowym opisem osi priorytetowych POPT 2014-2020 (dalej jako "SZOP POPT 2014-2020"), grupą docelową mogą być: jednostki samorządu terytorialnego, partnerzy społeczno-gospodarczy, organizacje pozarządowe, przedsiębiorcy, uczelnie wyższe, instytuty naukowe, stowarzyszenia i partnerstwa jednostki samorządu terytorialnego, stowarzyszenia przedsiębiorców, beneficjenci i potencjalni beneficjenci polityki spójności, zaś zgodnie z regulaminem wnioskodawcami w konkursie może być pojedyncza gmina posiadająca status miasta, co oznacza, że nie są to podmioty jednoznacznie określone przed złożeniem wniosku; art. 46 ust. 3 i 5 poprzez zaniechanie przekazania uzasadnienia oceny projektu przesłanego przez Miasto G. oraz pouczenia o możliwości wniesienia protestu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w piśmie z [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a"), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Według treści art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Miasta G. jest pismo organu informujące stronę skarżącą o braku zastosowania w sprawie przepisów ustawy wdrożeniowej dotyczące wyboru projektów w trybie konkursowym. Sąd wyjaśnia, iż głównym celem POPT 2014-2020 jest zapewnienie sprawnego systemu realizacji polityki spójności w latach 2014-2020 poprzez wzmacnianie administracji. Działania, które należy podjąć, aby ten cel zrealizować, zostały zidentyfikowane w POPT 2014- 2020 i zatwierdzone decyzją Komisji Europejskiej nr C(2014) 9550. W POPT 2014-2020 określono m.in., że wszystkie projekty będą realizowane w trybie pozakonkursowym, gdyż dotyczą zadań publicznych. Ponadto wskazano, że ze względu na charakter projektów pomocy technicznej ich wnioskodawcy są jednoznacznie określeni przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. Lista wnioskodawców zostaje określona w Szczegółowym opisie priorytetów POPT 2014-2020. W SZOP POPT 2014-2020 (s. 28) wskazano, że w zakresie zadań związanych z realizacją polityki spójności w ramach osi priorytetowej 3 beneficjentem jest Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministerstwo Finansów i Rozwoju). Dodatkowo w POPT 2014-2020 w odniesieniu do celu 3 zapisano, że przewiduje się, że wsparcie będzie udzielane w formie dotacji na realizację projektów (w tym predefiniowanych, pilotażowych i partnerskich) w obszarach kluczowych z punktu widzenia realizacji polityki spójności, takich jak: partnerstwo w obszarze funkcjonalnym, polityka miejska, rewitalizacja (s. 27). Mając to na uwadze, Minister Infrastruktury i Rozwoju, jako wnioskodawca, złożył wniosek o dofinansowanie projektu pomocy technicznej w ramach celu 3 POPT 2014-2020. Jako cel projektu wskazano wsparcie jednostek samorządu terytorialnego (gmin posiadających status miasta) w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich. Przedmiotowy wniosek został zatwierdzony decyzją nr ... podjętą przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej POPT 2014-2020. Wybór projektu został przeprowadzony w trybie pozakonkursowym, tj. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając jako beneficjent przedmiotowego projektu pomocy technicznej, przeprowadził konkurs dotacji "[...]", dotyczący wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich. Konkurs został przeprowadzony na podstawie art. 3a pkt 3b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, z póżn. zm.) oraz art. 150 w związku z art. 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Do konkursu tego nie miały zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, w szczególności rozdział 13 tej ustawy, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 i 3 wybór projektów do dofinansowania jak również zawierania z wnioskodawcami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji o dofinansowaniu projektu należą do zadań instytucji zarządzającej. Ustawa wdrożeniowa przewiduje możliwość powierzenia wskazanych zadań innym instytucjom (w szczególności instytucji pośredniczącej i instytucji wdrażającej), jednakże należy podkreślić, że w ramach POPT 2014-2020 powierzenie takie nie miało miejsca i dlatego powyższe czynności mogą być wykonywane wyłącznie przez Instytucję Zarządzającą POPT 2014-2020. Zatem Minister Infrastruktury i Rozwoju, ogłaszając konkurs dotacji "[...]" działał wyłącznie jako beneficjent projektu pomocy technicznej, a nie jako Instytucja Zarządzająca POPT 2014-2020. Zatem nie był uprawniony do przeprowadzenia naboru projektów zgodnie z rozdziałem 13 ustawy wdrożeniowej. Ponadto należy wyjaśnić, że w SZOP POPT 2014-2020 wymieniono grupę docelową ostatecznych odbiorców wsparcia projektów pomocy technicznej realizowanych przez Ministerstwo Rozwoju - są to m.in. jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że Miasto G. wraz z innymi podmiotami ubiegającymi się o dotację stanowi wyłącznie grupę docelową ostatecznych odbiorców wsparcia, a nie jest beneficjentem projektu POPT 2014-2020 w rozumieniu ustawy wdrożeniowej i tym samym nie może być wnioskodawcą w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Również z tego powodu nie jest możliwe zastosowanie do przedmiotowego konkursu przepisów rozdziału 13 ustawy wdrożeniowej, który stosują wyłącznie właściwe instytucje, tj. instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, co określa rozdział 4 System instytucjonalny ustawy wdrożeniowej. Wyjaśnienia wymaga również, że przepisy ustawy wdrożeniowej nie stanowią i nie mogą stanowić podstawy prawnej dla ogłaszania konkursów organizowanych przez beneficjentów funduszy strukturalnych w ramach realizacji projektów. Ustawa określa zasady realizacji programów i reguluje stosunki pomiędzy beneficjentem a właściwą instytucją oraz określa, że właściwa instytucja, udzielając dofinansowania, zawiera umowę o dofinansowanie lub podejmuje decyzję o dofinansowaniu projektu (art. 2 pkt 2 i 26). Ustawa wdrożeniowa nie określa natomiast trybu udzielania dotacji w drodze konkursu przez beneficjentów projektów pomocy technicznej. Odpowiednie przepisy w tym zakresie zawiera ustawa o finansach publicznych. Strona skarżąca niezasadnie utożsamia konkurs "[...]" z konkursem, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Nieprawidłowo również utożsamia projekt, który miałby otrzymać dotację w ramach konkursu "[...]", z projektem w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, który jest realizowany przez beneficjenta, zaś wnioskodawców w ramach tego konkursu z wnioskodawcą, o którym mowa w art. 2 pkt 28 ustawy wdrożeniowej. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem konkursu nie było przyznanie dofinansowania na realizację projektu poprzez zawarcie umowy o dofinansowanie. W ramach konkursu "[...]" wnioskodawcy ubiegali się o przyznanie dotacji udzielanej na podstawie art. 150 w związku z art. 127 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez zawarcie umowy dotacji. Ustawa wdrożeniowa nie reguluje trybu dysponowania środkami uzyskanymi przez beneficjenta i w żaden sposób nie ogranicza stosowania przez beneficjentów trybów uregulowanych innymi ustawami, w tym m.in. ustawą o finansach publicznych. W związku z tym, że do konkursu "[...]" nie mają zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, w szczególności rozdziału 13 tej ustawy, to nie było podstaw, aby organ mógł zastosować przepisy art. 46 dotyczące oceny projektów, w szczególności, aby było możliwe wniesienie protestu w przypadku otrzymania oceny negatywnej. Umożliwienie złożenia protestu przez Miasto G. byłoby niezgodne z zasadami konkursu "[...]" i stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie dotacji. Przeprowadzenie konkursu mającego na celu wyłonienie podmiotów, którym zostanie udzielona dotacja na podstawie art. 150 w zw. z art. 127 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, nie wpisuje się w określony w art. 3 p.p.s.a. zakres działalności administracji publicznej, podlegający kontroli sądu administracyjnego. Mając to na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.