V SA/Wa 2216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że P. P. jako następca prawny, tj. spadkobierca po F. C. odpowiada za zaległości zmarłego płatnika z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Łączna kwota zadłużenia wynosiła [...] zł. Zadłużenie dotyczyło niektórych miesięcy w latach 1999, 2000 , 2001 i 2002. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. pełnomocnik P. P. ( i jego matki M. C.) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia powstałego z tytułu nie uiszczenia składek przez F. C. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do składek w części finansowanej przez ubezpieczonych Zakład wyjaśnił, że należności tez mocy ustawy nie podlegają umorzeniu. P. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części i umorzył należności ubezpieczonego będącego płatnikiem składek. Nie wyraził zgody na umorzenie pozostałej części należności za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do należności za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych wyjaśnił, że należności te z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu. Uzasadniając decyzję Prezes ZUS wyjaśnił, że decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek rozpatrywane są na zasadach uznania administracyjnego. Podejmując decyzję uznaniową ZUS ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywateli poprzez zważenie czy w danej sprawie zachodzi przesłanka nieściągalności lub występują uzasadnione przypadki określone w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także czy ewentualne umorzenie nie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Po przeanalizowaniu sprawy Zakład stwierdził, że w przypadku P. P. mają zastosowanie przesłanki z ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uzasadniające umorzenie części należności z tytułu składek ubezpieczonego będącego płatnikiem składek i uznając trudną sytuację materialną zobowiązanego umorzył tę część składek. Równocześnie stwierdził brak możliwości umorzenia składek za zatrudnianych pracowników, ponieważ zobowiązany uzyskuje stały dochodów i spłaca zobowiązania wobec innych wierzycieli, co wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności zadłużenia. Na decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o umorzenie zadłużenia w całości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 K.p.a. Zarzucił również naruszenie przepisu art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U.2007 r. Nr 11, poz.740) poprzez niezastosowanie tego przepisu, mimo iż zachodzą w sprawie przesłanki wymienione w§3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U.Nr 141, poz.1365). W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ orzekający nie wziął pod uwagę słusznego interesu obywatela, uzasadniającego całkowite umorzenie składek. Wskazał, że interes ten wyraża się tym, iż skarżący nie naruszył żadnych norm prawa ani nie zaniechał obowiązków, a zaległości wobec ZUS wynikają wyłącznie z dziedziczenia. Podniósł okoliczność, że zmarła jego matka, przez co spadło na niego wiele nowych obowiązków, w tym obowiązek samodzielnego utrzymania mieszkania. Obecnie jest na własnym utrzymaniu, a uzyskiwany dochód wystarcza jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Stwierdził, że stanowisko organu jest dla niego niezrozumiałe, ponieważ jeżeli organ uznał, że zobowiązany nie jest w stanie pokryć należności ze względu na ciężkie skutki, gdyż opłacanie składek naraziłoby go na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, to dlaczego nie dokonał umorzenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W tym zakresie działalności sądów administracyjnych mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zachodzą określone w art. 156 K.p.a. przyczyny nieważności decyzji sąd stwierdza nieważność decyzji. Jak wynika z powyższych przepisów nie każde naruszenie przepisów prawa przez organy orzekające w sprawie jest podstawą do uchylenie zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego w imieniu ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem norm prawa w stopniu , który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U.2007 r. Nr 11, poz.740), zwanej dalej "ustawą" , z punku widzenia możliwości umorzenia zadłużenia należy rozróżnić trzy rodzaje składek na ubezpieczenia społeczne: 1/ składki na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, czyli te , które przedsiębiorca opłaca z tytułu własnego ubezpieczenia. Należności z tytułu tych składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności na podst. art. 28 ust.2 i 3 ustawy , a również na podstawie ust. 3 a w uzasadnionych przypadkach w sytuacji kiedy nie występuje całkowita nieściągalność ; 2/ składki finansowane przez płatników za innych ubezpieczonych, czyli te, które pracodawca finansuje i opłaca za pracowników. Należności z tytułu tych składek mogą być umarzane tylko na podstawie art. 28 usta. 2 i 3, czyli w przypadku ich całkowitej nieściągalności; 3/ składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, czyli te składki, które finansują pracownicy, a pracodawca jest tylko ich płatnikiem. Te składki w ogóle nie mogą być umarzane. Zasadą ustaloną w art. 28 ust.2 ustawy jest , że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art.28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 i 3 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Od zasady możliwości umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności ustawa przewiduje dwa wyjątki. Pierwszy wyjątek został opisany w art. 28 ust. 3a. ustawy, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek tych ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek , czyli przedsiębiorców i wykluczył umorzenie należności z tytułu składek tych ubezpieczonych którzy nie są płatnikami składek, a więc pracowników. Przesłanki uzasadniające umorzenie należności wymienionych w ust. 3 a, zostały przykładowo wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Odnosząc się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ZUS stosując przepis art. 28 ust. 3 a umorzył, biorąc pod uwagę sytuację skarżącego, wszystkie zobowiązania, które na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy mógł umorzyć, tzn. zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek za przedsiębiorcę. Drugi wyjątek od zasady możliwości umorzenia zobowiązań w przypadku ich całkowitej nieściągalności określony został w art. 30 ustawy, który stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 ustawy. Składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, są to składki od wynagrodzeń pracowników w części finansowanej przez pracowników. Ponieważ do tych składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 ustawy, tych składek w żadnej sytuacji nie można umorzyć ani rozłożyć na raty. Do tych składek organy orzekające odniosły się jedynie w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że należności z tytułu tych składek nie podlegają umorzeniu. Rozważając możliwość umorzenia należności z tytułu składek finansowanych i opłacanych przez pracodawcę za pracowników, a więc tych należności z tytułu składek, które mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy, organy orzekające prawidłowo ustaliły, że w sytuacji zobowiązanego nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3, a tylko wystąpienie którejkolwiek z sytuacji opisanych w ust. 3 art. 28 ustawy byłoby podstawą do rozważenia możliwości umorzenia tych należności. Organy orzekające podkreśliły fakt posiadania przez zobowiązanego stałego źródła dochodu w postaci wynagrodzenia. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami prawa, Sąd stwierdził, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak stwierdzone naruszenia przepisów nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem należności z tytułu składek, co do których istniała możliwość ich umorzenia zostały umorzone, natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek, co do których brak było podstaw umorzenia organy orzekające bądź odmówiły umorzenia, bądź nie dokonały rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami, czyli pracowników. Do możliwości umorzenia tych należności organy orzekające odniosły się jedynie w uzasadnieniach decyzji. Ponieważ zgodnie z art. 104 §2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, należało uznać, iż organy orzekające nie miały obowiązku rozstrzygania w przedmiocie umorzenia wszystkich należności w jednej decyzji. Nie ma przeszkód prawnych do rozstrzygnięcia możliwości umorzenia zadłużenia powyższych należności w odrębnej decyzji. Odnosząc się do stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że błędne jest zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji obu instancji stanowisko, że przepisu art. 30 ustawy nie stosuje się do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek i że należności te z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu. Należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia " składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art.24 ust.2 ustawy, jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepisy art. 28 ustawy przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Natomiast art. 30 ustawy stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami nie stosuje się art. 28 i 29, wyłącza więc stosowanie przepisów o możliwości umorzenia tylko w odniesieniu do składek, a nie do należności z tytułu składek, nie zabrania więc umarzania odsetek i innych należności ubocznych od składek na ubezpieczenie pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Należy podkreślić, że możliwość umorzenia tych należności należy rozpatrywać na zasadach ogólnych tj. w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 (brak bowiem podstaw do zastosowania ust.3a) ustawy. Wobec faktu, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia tych należności, a ponadto wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności nie mogły być umorzone, naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138 K.p.a) , poprzez nieprawidłowe sformułowanie decyzji w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w części, rozstrzygnięcie dotyczące pozostałej części winno brzmieć: "w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy", a nie: "Nie została wyrażona zgoda na umorzenie pozostałej części należności za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez płatnika...". Nie jest to naruszenie przepisu , które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o umorzenie zadłużenia należy wyjaśnić, że Sąd nie ma możliwości umorzenia zadłużenia, ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS. Wobec powyższego uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.