V SA/Wa 2216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części stwierdzającej niedopuszczalność odwołania z dnia 23 maja 2011 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Agencji Rynku Rolnego (ARR) decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] po uprzednim przyznaniu A. Sp. z o.o. refundacji wywozowych w łącznej kwocie 155.457,13 zł, ustalił kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych wypłaconych przedsiębiorcy. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] nałożył na A. Sp. z o.o. karę z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana i zobowiązał przedsiębiorcę do jej zapłaty. W dniu [...] listopada 2008 r. Prezes ARR pobrał od zobowiązanej spółki następujące kwoty: 155.457,13 zł tytułem niesłusznie pobranej refundacji wywozowej, 77.728,77 tytułem nałożonej na spółkę kary, 82.804 zł tytułem odsetek liczonych od dnia dokonania wypłaty refundacji do dnia jej zwrotu. Obie decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpoznając skargę na decyzję z dnia [...] września 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję nakładającą ww. karę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. (V SA/Wa 2871/08) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił decyzję organu I instancji (nr [...]). W tym samym dniu wyrokiem wydanym w sprawie V SA/Wa 2870/08 WSA stwierdził nieważność decyzji MRiR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych i uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] umorzył postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana oraz w przedmiocie ustalania kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych. Pismem z dnia 29 marca 2011 r. A. Sp. z o.o. zwróciła się do Prezesa Agencji Rynku Rolnego o pełną realizację ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez wypłacenie Spółce należnego oprocentowania od nienależnie pobranej kwoty 315 988,90 zł za okres od dnia jej wpłacenia przez spółkę na rachunek ARR do dnia jej zwrotu. Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak [...] Prezes ARR poinformował, że ww. wezwanie do zapłaty odsetek jest bezpodstawne. Następnie A. Sp. z o.o. złożyła pismo z dnia 23 maja 2011 zatytułowane "odwołanie" od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes ARR odmówił A. S p. z o.o. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez zapłatę żądanych odsetek, traktując wniesione przez Spółkę odwołanie jako wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wypłaty odsetek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając zażalenie z dnia 9 czerwca 2011 r. wniesione przez A. Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 23 maja 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in., iż organ I instancji rozpoznający pismo zatytułowane "odwołanie" z dnia 23 maja 2011 r. wobec klarownej treści pisma nie miał prawa uznawać tego pisma za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pismo to winno być zatem uznane zgodnie z wolą strony za odwołanie, a ponieważ wniesione zostało od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną (pismo z [...] kwietnia 2011 r. [...]), stwierdzić należało brak przedmiotu zaskarżenia w sprawie. Organ II instancji wskazał również, iż roszczenie o zwrot nienależnie pobranych przez Agencję Rynku Rolnego środków pieniężnych oraz o odsetki od tych środków ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Pismem z dnia 19 września 2011 r. A. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. w części w jakiej stwierdzono niedopuszczalność odwołania z dnia 23 maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych wyżej przywołanymi przepisami Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz postępowania administracyjnego prowadzącego do jego wydania należało rozstrzygnąć dwie kwestie: W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy dla domagania się przez stronę zapłacenia przez Agencję Rynku Rolnego odsetek od niesłusznie pobranych kwot właściwa jest droga postępowania cywilnego czy droga administracyjna. W przypadku ustalenia właściwości drogi administracyjnej, należało następnie ocenić czy pismo Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzją administracyjną . Zakres kompetencji Prezesa Agencji Rynku Rolnego w zakresie orzekania w formie decyzji administracyjnych został określony w art. 13 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t.jed. Dz. U. z 2007 r.,poz.1702 ze zm.), przywoływanej dalej jako ustawa . Stosowanie do art.13 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub krajowych przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Stosownie do ust. 2 do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Na podstawie przepisu ust. 3 Prezesowi Agencji, jako organowi pierwszej instancji przysługują uprawnienia organu podatkowego określone w Ordynacji podatkowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że wniesione przez stronę odwołanie jest niedopuszczalne, wobec braku przedmiotu zaskarżenia. W ocenie organu Prezes ARR stosuje odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub krajowych przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Natomiast w sprawie, w której przedmiotem nie było ustalenie kwoty nienależnie pobranych przez stronę środków, przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania, a roszczenie o zwrot nienależnie przez Agencję pobranych środków oraz o wypłacenie odsetek od tych środków ma charakter cywilnoprawny. Ze wskazania drogi postępowania cywilnego jako właściwej do dochodzenia od ARR zwrotu nienależnie przez nią otrzymanych kwot, wynika, iż organ orzekający wyklucza nie tylko stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, ale w ogóle drogę postępowania administracyjnego w tych sprawach, które nie są wprost wymienione w § 13 ust. 1 ustawy o ARR, jako te w których Prezes ARR orzeka w drodze decyzji . Sąd stwierdził , że stanowisko organu jest błędne. W ocenie Sądu sformułowanie przepisu, który stanowi, że do określonych należności stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej należy rozumieć w ten sposób, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się zarówno do ustalania tych należności jak i do orzekania o ich zwrocie. Dodatkowo należy wyjaśnić, że ustawodawca przewidział stosowanie drogi cywilnej w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, ale tylko w sytuacji gdy środki te zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy cywilnoprawnej (art.14 ust.1 ustawy o ARR). W sprawach dotyczących refundacji wywozowych, ustalania kwot nadmiernie pobranych z tego tytułu oraz nakładania kar właściwa jest droga administracyjna. Dlatego w sytuacji wpłacenia czy pobrania środków na podstawie decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, właściwa będzie droga postępowania administracyjnego również w zakresie zwrotu niesłusznie zapłaconych czy pobranych środków czy też odsetek od nich. Stosownie do art. 72 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (który to przepis znajduje się w dziale III Ordynacji podatkowej) za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Stosownie do art. 73 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nadpłata powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej. Stosując odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, należy stwierdzić, że nadpłata po stronie skarżącej Spółki powstała w dacie wpłacenia przez nią na rachunek ARR kwoty refundacji wywozowych uznanych przez organy orzekające za pobrane przez Spółkę nienależnie, odsetek od tych kwot, nałożonej na stronę kary oraz odsetek od kary. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wymienionymi wyżej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych refundacji oraz w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary z tego tytułu i następnie umorzenie postępowań przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, stworzyło po stronie skarżącej Spółki nadpłatę, a po stronie ARR obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanych kwot. Zwrot środków został dokonany w drodze czynności materialno-technicznej, bez wydawania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty. Agencja odmówiła wypłacenia stronie odsetek od kwoty zwróconych, uprzednio niesłusznie pobranych należności. Zgodnie z art. 78 § 1 Ordynacji podatkowej nadpłaty podlegają oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Wypłata odsetek może być dokonana, podobnie jak wypłata nadpłaty, w drodze czynności materialno-technicznej. Jeżeli jednak organ odmawia podatnikowi wypłaty odsetek, to powinien w tym zakresie wydać decyzję administracyjną.(v: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r. syg.akt SAB/Bk 35/03.). W związku z powyższymi ustaleniami Sąd stwierdził, że wobec złożenia przez stronę wniosku o wypłatę odsetek Agencja miała obowiązek albo wypłacić odsetki zgodnie z żądaniem strony, albo w przypadku uznania, iż żądanie nie jest uzasadnione wydać decyzję w przedmiocie odmowy ich wypłaty. Wymogi formalne, które winna spełniać decyzja administracyjna zostały określone w art.107§1 K.p.a., który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie składniki decyzji mają jednakowe znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. syg.akt SA 1163/81 stwierdził , że " Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Sąd stwierdził, że pismo Prezesa ARR z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiera cztery elementy niezbędne do uznania, iż pismo to jest decyzją. Po pierwsze zawiera oznaczenie organu administracji, który wydał decyzję, jest to Prezes ARR; po wtóre zawiera wskazanie adresata aktu, jest to A. sp. z o.o., po trzecie zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a mianowicie stwierdzenie, że wezwanie do zapłaty odsetek jest bezpodstawne i na koniec opatrzone jest podpisem osoby wykonującej funkcję organu – Prezesa ARR. Wobec spełnienia przez sporne pismo formalnych wymogów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, Sąd stwierdził, że pismo to jest decyzją administracyjną. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd stwierdził, że postanowienie Prezesa ARR stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane z naruszeniem przepisu art.134 k.p.a. oraz art.72§1 pkt 1 i art.78§1 Ordynacji podatkowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).