V SA/Wa 2217/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. jawna w T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz E. Sp. jawna w T. kwotę 4.055,27 zł (cztery tysiące pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia siedem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), oraz art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.; dalej ustawa o finansach publicznych) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, Instytucja Zarządzająca), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. sp. j. z siedzibą w T. (dalej: Skarżąca), uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek, Instytucja Pośrednicząca) z dnia [...] października 2014 r. i orzekł o zwrocie kwoty 40.204,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia zwrotu, z wyłączeniem okresu od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia otrzymania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Marszałek określił Skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 40.204,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia zwrotu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Instytucja Pośrednicząca w wyniku weryfikacji wniosków o płatność złożonych przez Skarżącą uznała za niekwalifikowalne jako niezgodne z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie oraz pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne): wydatki związane z zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu - kwota 12.787,82 zł; wydatki związane z zaangażowaniem koordynatorki projektu w okresie listopad 2012 r. - marzec 2013 r. - kwota 20.381, 48 zł oraz wydatki dotyczące usług zrealizowanych po odrzuceniu strategii – kwota 7.035,65 zł. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła od niego odwołanie w którym decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest : a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, b) art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w zw. z art. 98 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, że pojęcie nieprawidłowości zdefiniowane w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 swym zakresem nie obejmuje naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Skarżącej decyzja naruszała również przepisy postępowania to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przy czyn naruszenie to polegało na: a) braku należytej staranności, wnikliwości przy rozpatrzeniu sprawy, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do sprzecznych, istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału oraz bezzasadnego twierdzenia, że Skarżąca bezpodstawnie i nieprawidłowo zaangażowała przedstawicieli grup docelowych, a ponadto ich udział był zbędny w sytuacji, gdy zgodnie z założeniami projektu, zespół ten miał się składać z reprezentantów szkoły średniej, systemu oświaty, czyli m.in. uczniów, rodziców i nauczycieli, b) błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek niewłaściwego przyjęcia, że Skarżąca zobowiązana była obniżyć o połowę wynagrodzenie koordynatorki projektu za okres 4 miesięcy oraz wstrzymać wypłatę wynagrodzenia od marca 2013 r. do dnia rozwiązania umowy o dofinansowanie, w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do podjęcia powyższych działań, c) błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek niewłaściwego przyjęcia, iż wydatki poniesione przez Skarżącą na obsługę projektu po odrzuceniu strategii wdrażania były poniesione po zakończeniu realizacji projektu i są wydatkami niekwalifikowanymi, zważywszy że wszystkie sporne wydatki poniesione zostały w okresie obowiązywania umowy o dofinansowanie, d) pominięciu faktu naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez dokonanie weryfikacji większości wniosków o płatność po upływie okresu 20 dni roboczych, e) pominięciu faktu naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie, według której decyzja Instytucji Pośredniczącej o odrzuceniu strategii winna zapaść w wymaganym umową terminie do dnia [...].10.2012 r. poprzez przekroczenie ww. terminu o 4 miesiące bez pisemnej zmiany umowy i wniosku o dofinansowanie, co uniemożliwiło Skarżącej rozliczenie wszystkich płatności do [...] listopada 2012 r.; w takiej sytuacji, wszystkie wydatki poniesione przez Skarżącą w grudniu 2012 r. oraz w kolejnych miesiącach 2013 r. nie wystąpiłyby, f) pominięciu faktu naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą § 26 ust. 3 pkt 2 umowy o dofinansowanie, na podstawie którego Instytucja Pośredniczącą zobowiązana była rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, a więc bezzwłocznie po odrzuceniu strategii. W takiej sytuacji, Skarżącej przysługiwałoby prawo otrzymania transz dofinansowania, które odpowiadały prawidłowo zrealizowanej części projektu, Instytucja Pośrednicząca natomiast rozwiązała umowę po 7 miesiącach od zaistnienia zdarzenia skutkującego powstaniem przesłanki jej rozwiązania, co prowadzi do wniosku, iż wydatki na zadanie - zarządzanie projektem realizowane były zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i umową, która została rozwiązana w dniu [...] września 2013 r. Skarżąca podnosiła również, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Instytucji Pośredniczącej w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zawartej z Województwem [...] realizowała projekt innowacyjny pt. "[...]". Na realizację ww. projektu Skarżącej przyznane zostało dofinansowanie ze środków publicznych w wysokości 2.566.575 zł. Projekt miał być realizowany w okresie od [...] stycznia 2012 do [...] kwietnia 2014 r. Celem głównym projektu było "wypracowanie do końca kwietnia 2014 r. nowej metody oraz nowego rodzaju coachingu zaadoptowanych do edukacji na poziomie szkół średnich województwa [...] poprzez udział 24 uczniów, 24 rodziców i 48 nauczycieli w projekcie". Minister wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 zawartej umowy o dofinansowanie projektu Skarżąca zobowiązana była do realizacji projektu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 4 tejże umowy przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Skarżąca zobowiązana była do stosowania aktualnej wersji Wytycznych, które w podrozdziale 3.1 określają warunki kwalifikowalności wydatków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie § 3a ust. 1 umowy o dofinansowanie, w ramach pierwszego etapu realizacji projektu Skarżąca zobowiązała się do przygotowania strategii wdrażania projektu innowacyjnego w terminie wskazanym we wniosku o dofinansowanie, tj. do końca sierpnia 2012 r. Strategia wdrażania projektu innowacyjnego podlega akceptacji przez Instytucję Pośredniczącą po jej uprzednim zaopiniowaniu przez sieć tematyczną. Z uwagi na wątpliwość co do kwalifikowalności wydatków związanych z udziałem uczniów, rodziców i przedstawicieli Skarżącej w roli ekspertów diagnozy i analizy problemu w projekcie, zwrócono się z prośbą o opinię Kuratorium Oświaty w B. w przedmiotowej sprawie. W związku z przedłożeniem strategii wdrażania projektu do oceny Regionalnej Sieci Tematycznej, poinformowano Skarżącą o konieczności wstrzymania procesu testowania produktu finalnego do czasu otrzymania opinii kuratorium oraz wyjaśnienia przez Skarżącą wątpliwości związanych z nabyciem przez niego praw autorskich do wykorzystanych w produkcie fragmentów wytworzonych przez osoby inne niż autorzy podręczników ćwiczeń. Instytucja Zarządzająca wskazała, że na podstawie § 3a ust. 2 umowy o dofinansowanie, w przypadku, gdy strategia projektu innowacyjnego nie zostanie zaakceptowana przez Instytucję Pośredniczącą, Instytucja Pośrednicząca rozwiązuje z beneficjentem umowę o dofinansowanie w trybie określonym w § 26 ust. 3 tej umowy, tj. w trybie natychmiastowym. W dniu [...] lutego 2013 r. (pismo doręczone Skarżącej [...] lutego 2013 r.), po zasięgnięciu opinii Regionalnej Sieci Tematycznej oraz rozpatrzeniu wyjaśnień Skarżącej, poinformowano Skarżącą o odrzuceniu strategii wdrażania projektu innowacyjnego jako niespełniającej wszystkich kryteriów określonych minimalnym wzorem strategii wdrażania projektu innowacyjnego testującego, uzasadniając, że jej realizacja nie zagwarantuje włączenia produktu do głównego nurtu polityki. Ponadto, Skarżąca przedstawiła wstępną wersję produktu finalnego, która nie może być testowana i upowszechniana z uwagi na posiadane wady. Minister stwierdził, że w okresie do marca do września 2013 r. wyjaśniano kwestie związane z wydatkami uznanymi za niekwalifikowalne oraz ustalano warunki umowy o przeniesieniu praw autorskich. Skarżąca wstrzymał decyzję o podpisaniu ww. umowy do czasu zatwierdzenia przez Urząd Marszałkowski wniosku o płatność końcową przekazanego przez niego w dniu [...] października 2013 r. Natomiast w dniu [...] września 2013 r. umowa o dofinansowanie projektu została rozwiązana w trybie natychmiastowym na podstawie § 26 ust. 3 pkt 2 tejże umowy z uwagi na brak akceptacji strategii wdrażania projektu innowacyjnego. Jednocześnie, Skarżącą poinformowano o konieczności rozliczenia transzy otrzymanego dofinansowania. Dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r. Skarżąca podpisała umowę w sprawie przeniesienia autorskich praw majątkowych do utworów wytworzonych w ramach projektu. Instytucja Zarządzająca wskazała, że z uwagi na fakt odrzucenia strategii wdrażania projektu (pismem doręczonym Skarżącej w dniu [...] lutego 2013 r.), za kwalifikowalne w ramach projektu uznano wydatki poniesione w związku z realizacją projektu, dotyczące okresu od dnia [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. i spełniające pozostałe warunki kwalifikowalności z Wytycznych. Natomiast za wydatki niespełniające pozostałych szczegółowych wytycznych kwalifikowalności uznano wydatki opisane szczegółowo w decyzji oraz wydatki poniesione po okresie realizacji projektu. W ocenie Ministra za niekwalifikowalne uznać należało wydatki związane z zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu (kwota 12.787,82 zł). Organ wyjaśnił, że na pierwszym etapie projekt zakładał diagnozę i analizę problemów. Ze względu na fakt, iż grupą docelową projektu byli uczniowie i ich rodzice (i nauczyciele), to zarówno w ocenie organu I instancji, jak organu odwoławczego, udział uczniów i rodziców w pierwszym etapie realizacji projektu mógł mieć charakter udziału w zewnętrznych konsultacjach społecznych, a nie bezpośredniego angażowania tych osób w pracę grupy Diagnoza i Analiza Problemu na podstawie umów cywilnoprawnych, z których to wynikały zadania wykraczające poza kwalifikacje i kompetencje tych osób. Mając to na uwadze, organ odwoławczy poddał w wątpliwość nie sam udział uczniów i ich rodziców w pracach grupy Diagnoza i Analiza Problemu, lecz ich pracę w roli ekspertów za wynagrodzeniem. Wkład pracy uczestników projektu mógł polegać właśnie na udziale w pracach grupy podczas konsultacji społecznych wyników jej prac, lecz udział ten powinien być bezkosztowy, a nie pociągający za sobą zobowiązanie finansowe po stronie Skarżącej w kwocie niemalże 13 tys. zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w prezentacjach i raportach z pracy uczniów i rodziców pojawiały się treści kopiowane ze stron internetowych, co nie pozwala na przyjęcie tezy, iż uczniowie i ich rodzicie wnieśli do projektu swoją wiedzę i doświadczenie, których nie można było uzyskać z innych źródeł. Co najważniejsze jednak, dalece wątpliwa jest wartość merytoryczna sporządzonych przez uczniów i rodziców raportów z pracy. Ponadto, wyniki raportów nie mogą stanowić głosu reprezentatywnej grupy danego środowiska. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przygotowane raporty nie potwierdzają przeprowadzenia przez te osoby szeregu wywiadów i rozmów osobistych w szeroko pojętym środowisku. W ocenie organu drugiej instancji raporty zostały przygotowane nierzetelnie, często w wyniku niezrozumienia zadania i nie zostały poddane przez Skarżącą weryfikacji w wystarczającym stopniu, aby uzyskać efekt w postaci merytorycznych dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził, iż zastosowaną formę empowermentu w ramach projektu należy uznać za generującą zbędne koszty w projekcie. Zdaniem organu odwoławczego, w ślad za wnioskiem o dofinansowanie, w skład grupy Diagnoza i Analiza Problemu winni wejść reprezentanci szkoły średniej, systemu oświaty, w tym kuratorium, samorządu województwa, instytucji szkoleniowych i coachingowych oraz przedstawiciele projektodawcy, wszyscy oni posiadający bogatą wiedzę i doświadczenie niezbędne do zdiagnozowania i analizy problemu, a następnie do opracowania i przygotowania strategii wdrażania produktów. Rodzice i uczniowie nie posiadali tej wiedzy i doświadczenia w przedmiocie projektu, dlatego też w pierwszej fazie mogli być włączeni w badania realizowane przez podwykonawcę, nie zaś poprzez odpłatny udział w pracach zespołu konsultantów. Zdaniem organu odwoławczego, z wniosku o dofinansowanie nie można było wnioskować, że w roli ekspertów wystąpią uczniowie i rodzice. A zatem, za nieuzasadnione należy uznać sfinansowanie w ramach projektu kosztów związanych z konsultowaniem rozwiązań projektowych z jego grupą docelową. Działania projektowe należało oprzeć na wiedzy eksperckiej, a za taką - jak udowodnił organ I instancji - nie można uznać wiedzy uczniów i rodziców. W ocenie organu, wydatki w powyższym zakresie poniesione zostały z naruszeniem pkt 1 lit. b i h podrozdziału 3.1 Wytycznych, gdyż są one nieracjonalne, nieefektywne oraz niezgodne z zatwierdzonym budżetem projektu. Minister za niekwalifikowalne uznał wydatki związane z zaangażowaniem koordynatorki projektu w okresie listopad 2012 r. - marzec 2013 r. (kwota 20.381,48 zł). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, koordynatorka projektu odpowiedzialna była za zarządzanie projektem i zasobami (w tym finansowymi), nadzorowanie sprawozdawczości, bieżący monitoring (w kwestiach technicznych) i działań, kontakty z Instytucją Pośredniczącą, opracowanie procedur przekazywania informacji w zespole projektowym, rozliczanie wniosków o płatność, sprawozdawczość PEFS i zarządzanie ryzykiem w projekcie. W okresie przerwy technicznej projektu, tj. listopad - grudzień 2012 r., gdy zakres rzeczowy zadań do wykonania w ramach projektu został znacznie ograniczony, organ I instancji za uzasadnione uznał obniżenie kosztu zaangażowania koordynatorki projektu o połowę. Jednocześnie, z analizy organu I instancji wynika, że zakres rzeczowy zaangażowania koordynatora w projekt w okresie listopad 2012 r.- luty 2013 r. tylko w niewielkim stopniu pokrywa się z zakresem rzeczowym zaangażowania wskazanego we wniosku o dofinansowanie, w związku z czym uznano połowę kosztu zaangażowania zawodowego koordynatorki projektu w okresie listopad 2012 r. - luty 2013 r. za koszt niekwalifikowalny jako wydatek poniesiony z naruszeniem warunku kwalifikowalności z pkt. 1 lit, a i b podrozdziału 3.1 Wytycznych. Za wydatek kwalifikowany nie można bowiem uznać pełnego wynagrodzenia koordynatora w świetle ograniczonej liczby obowiązków wykonywanych w okresie listopad - grudzień 2012 r. Jednak w związku z faktem, że pojedyncze obowiązki były wykonywane, za kwalifikowalne uznano proporcjonalną część wynagrodzenia. Ponadto, z uwagi na fakt odrzucenia strategii wdrażania projektu, organ I instancji słusznie uznał, w ocenie Ministra, za koszt kwalifikowalny w ramach projektu wyłącznie wydatki poniesione w związku z realizacją projektu i dotyczące okresu od dnia [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r.. W związku z powyższym, za niekwalifikowalny należy uznać koszt zaangażowania zawodowej koordynatorki projektu za miesiąc marzec 2013 r. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał koszt zaangażowania zawodowego koordynatorki projektu w okresie listopad 2012 r. - marzec 2013 r. w kwocie 20.381,48 zł za koszt niekwalifikowalny jako wydatek poniesiony z naruszeniem warunku kwalifikowalności z pkt. 1 lit. a i b podrozdziału 3.1 Wytycznych. Za niekwalifikowalne uznano także wydatki dotyczące usług zrealizowanych w ramach projektu po odrzuceniu strategii wdrażania, tj. za okres od marca 2013 r. (kwota 7.035,65 zł) jako poniesione po dacie powiadomienia Skarżącej o nie zaakceptowaniu strategii projektu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie, według której decyzja Instytucji Pośredniczącej o odrzuceniu strategii winna zapaść w wymaganym umową terminie do dnia [...].10.2012 r. wskazał, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie w trybie § 26 przedmiotowej umowy natychmiast po odrzuceniu strategii wdrażania projektu, a przed dokonaniem zapłaty przez Skarżącą za wydatki uznane następnie przez organ I instancji za koszt niekwalifikowalny uniemożliwiłoby Skarżącej otrzymanie kolejnych transz dofinansowania wskutek nierozliczenia przynajmniej 70% transz uprzednio otrzymanych. Co najważniejsze jednak, na wydłużenie procesu wzajemnych roszczeń wpływ miało przede wszystkim opóźnienie w podpisaniu umowy o przeniesieniu praw autorskich do utworów wytworzonych w ramach projektu, do których jak to już wielokrotnie podkreślano przyczyniła się również Skarżąca. Zatem, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem Skarżącej, że za opóźnienia w powyższych obszarach realizacji projektu wyłączną odpowiedzialność ponosi Instytucja Pośrednicząca. Powyższe zarzuty Skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której decyzji organu drugiej instancji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt. l lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), to jest art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki materialno-prawne do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, tj. że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, tj. z naruszeniem przepisów dotyczących zasad wydatkowania środków określonych w umowie o dofinansowanie projektu oraz wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., a konkretnie naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a , polegające na: - braku należytej staranności, wnikliwości przy rozpatrzeniu sprawy, nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu przez IZ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło instytucję zarządzającą do sprzecznych istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału oraz bezzasadnego twierdzenia, iż: • Skarżąca bezpodstawnie i nieprawidłowo, niezgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie zaangażował odpłatnie, na podstawie umów cywilno-prawnych, w skład grupy DiAP przedstawicieli grup docelowych w osobach uczniów i rodziców, czyli osób, które w ocenie IZ nie posiadały kwalifikacji do wykonywania zadań w projekcie. Ponadto ich udział w pracach grupy był nieefektywny w sytuacji, gdy skład grupy DiAP był wynikiem zapisów wniosku o dofinansowanie. Wynagrodzenie kwestionowanych członków grupy DiAP nie przekraczało założonych w budżecie projektu środków na ten cel i zostało wypłacone w okresie trwania projektu. Ich udział w grupie DiAP wynikał z konkretnych procedur naboru, zakres ich zadań został określony w zawartych umowach cywilno-prawnych, a każdy członek grupy wykonał zlecone zadania w sposób prawidłowy, czego przejawem było opracowanie wstępnej wersji produktów gotowych do fazy testowania, a więc osiągnięcie podstawowego celu pierwszego etapu przedmiotowego projektu, • w raportach z prac uczniów i rodziców pojawiły się treści kopiowane ze stron internetowych, co nie pozwala na przyjęcie tezy, iż uczniowie i rodzice wnieśli do projektu swoją wiedzę i doświadczenie w sytuacji, gdy specyfika projektów innowacyjnych opiera się na założeniu, że podstawą zdiagnozowania problemów i tworzenie nowych sposobów ich rozwiązania jest ugruntowana teoria dotychczas obowiązująca (zawarta w dokumentach źródłowych udostępnionych również na stronach internetowych), która stanowi fundament do podjęcia działań zmierzających do zdiagnozowania problemów, wykreowania innowacyjnych metod działania i szukania dróg rozwiązań zaistniałych problemów. Brak nawiązania do obowiązujących poglądów doktryny, uniemożliwienie skonfrontowania jej z innowacyjnymi metodami, bądź znalezienie sposobu na jej praktyczniejsze zastosowanie uniemożliwiłoby jakiekolwiek działania innowacyjne, a próba odcięcia się od dotychczasowych standardów i metod świadczyłaby o indolencji członków grupy DiAP, • wydatek na wynagrodzenie uczniów i rodziców jest kosztem niekwalifikowanym z uwagi na nieracjonalność i brak efektywności kosztowej w sytuacji, gdy IZ nie dokonała analizy porównawczej efektów pracy uczniów i rodziców z pozostałymi członkami grupy DiAP. Nie zestawiła rezultatu prac poszczególnych członków grupy DiAP, co uniemożliwiło dokonanie analizy proporcjonalnego udziału poszczególnych członków grupy DiAP w powstaniu efektu końcowego w postaci opracowania wstępnej wersji 9 podręczników, co potwierdza, iż stanowisko IZ w tym zakresie bazuje wyłącznie na arbitralnych sądach, • udział uczniów i rodziców w projekcje jest zasadny, ale bez prawa do wynagrodzenia, w sytuacji, w której powierzone zadania rodzicom i uczniom miały w części charakter umowy rezultatu, a więc umowy o dzieło, która zgodnie z ogólnymi zapisami kc ma wyłącznie charakter odpłatnej umowy cywilno-prawnej. Ponadto IZ nie odnosi się do faktu, w jaki sposób skarżący miałby udokumentować udział tych osób w projekcie w zgodzie z rozdziałem 3.1 lit g wytycznych, • Skarżąca zobowiązana była obniżyć o połowę wynagrodzenie Koordynatorki projektu w okresie przerwy technicznej, tj. listopad - grudzień 2012 r. za okres czterech miesięcy, tj. od listopada 2012 r. do lutego 2013 r. w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do podjęcia powyższych działań z uwagi na fakt, iż okres przerwy zakończył się z końcem października 2012 r., a arbitralne, bez żadnej podstawy prawnej podjęcie decyzje o uznaniu 50% wynagrodzenia Koordynatora projektu za niekwalifikowane, narusza zapisy budżetu projektu, a zarazem tworzy precedensową i bardzo niebezpieczną sytuację samowoli prawnej, mogącej prowadzić do licznych nadużyć i podważającej zaufanie obywateli do Państwa Prawa, • wydatki poniesione przez Skarżącą na obsługę prawną i usługi telefoniczne oraz wynagrodzenie Koordynatorki projektu w miesiącu marcu 2013 r. są wydatkami niekwalifikowanymi w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do przyjęcia powyższej tezy z uwagi na fakt, iż przedmiotowe wydatki odpowiadały prawidłowo zrealizowanej części projektu i poniesione zostały w okresie jego trwania, - pominięciu przez IZ faktu naruszenia przez IP procedury, tj. §10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu: "Instytucja Pośrednicząca dokonuje weryfikacji formalno- rachunkowej i merytorycznej wniosku o płatność, w terminie do 20 dni roboczych od daty jego otrzymania, przy czym termin ten dotyczy każdej złożonej przez Beneficjenta wersji wniosku o płatność, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt. 1." W trakcie realizacji projektu, na 11 złożonych wersji wniosków o płatność 7 było sprawdzonych z wyraźnym naruszeniem terminu wynikającego z umowy o dofinansowanie. Konsekwencją tego było wydłużenie procedury zamknięcia projektu i generowanie kolejnych kosztów stałych w projekcie, - pominięciu przez IZ faktu naruszenia przez IP procedury wynikających z zawartej Umowy o dofinansowanie, według której decyzja IP o odrzuceniu strategii winna zapaść w wymaganym Umową terminie, tj. do dnia [...].10.2012 r. Taki nieprzekraczalny termin wskazują procedury realizacji projektów innowacyjnych oraz harmonogram realizacji projektu we wniosku o dofinansowanie, będący częścią Umowy o dofinansowanie. Termin ten został przez IP przekroczony o cztery miesiące bez pisemnej zmiany Umowy i wniosku o dofinansowanie. Dotrzymanie warunków umowy przez IP umożliwiłoby Skarżącemu dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu do [...] listopada 2012 r. i wykazanie wszystkich wydatków we wniosku o płatność nr [...], który to wniosek byłby końcowym wnioskiem o płatność. W związku z powyższym, wszystkie wydatki poniesione przez Skarżącego w grudniu 2012 roku oraz w kolejnych miesiącach 2013 roku nie wystąpiłyby. - pominięciu przez IZ faktu, iż IP naruszyła § 26 ust.3 pkt 2 łączącej strony umowy, gdyż zobowiązana była dokonać rozwiązania umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, a więc automatycznie po odrzuceniu strategii. W takiej sytuacji Skarżącej przysługiwałoby prawo otrzymania transz dofinansowania, które odpowiadały prawidłowo zrealizowanej Umowie. W przedmiotowej sprawie, IP rozwiązała ze Skarżącym umowę po siedmiu miesiącach od zaistnienia zdarzenia skutkującego powstaniem przesłanki jej rozwiązania w dniu [...] września 2013 r. (data wpłynięcia pisma zawiadamiającego o natychmiastowym rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu), co wydłużyło okres trwania projektu, a zarazem, pomimo wprowadzenia licznych oszczędności ze strony Skarżącej, generowało koszty związane z ponoszeniem wydatków na zadanie 1 - ZARZĄDZANIE PROJEKTEM. Podkreślić należy, że wszystkie wydatki związane były z pierwszą prawidłowo zrealizowaną częścią projektu, a więc należy je uznać za kwalifikowane jako wydatki związane z prawidłowo zrealizowaną częścią projektu, - pominięcie przez IZ faktu, iż IP wbrew wytycznym oraz umowie o dofinansowanie, pismem [...] NR: [...] z dnia [...] listopada 2012 r., które wpłynęło do Skarżącej dn. [...] listopada 2012 r., IP poinformowała Skarżącego, o zaistnieniu konieczności wstrzymania procesu testowania (co wbrew twierdzeniom IZ nie jest równoznaczne z przerwą techniczną projektu). IZ pominęła również fakt, że Skarżąca, pomimo usilnych prób kontaktu z opiekunką projektu telefonicznie i e-mailowo, w celu uzyskania informacji jakie działania powinien podjąć w odniesieniu do kosztów stałych projektu w związku z otrzymanym pismem, nie uzyskał żadnej odpowiedzi, tym bardziej zdziwienie Skarżącego wzbudza fakt uznania 50% wydatków poniesionych na wynagrodzenie Asystenta i Koordynatora Projektu w tym okresie za niekwalifikowane. Podjęcie arbitralnych, jednostronnych i bezprawnych działań ukazuje brak poszanowania podstawowej zasady zaufania obywatela do Państwa Prawa. Samodzielne tworzenie nowej instytucji prawnej w ramach realizacji projektu w postaci wstrzymania procesu testowania ingeruje w podstawową zasadę swobody kształtowania stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami umowy i narusza par. 32 umowy o dofinansowanie, - pominięcie faktu, iż pierwsze kilka miesięcy trwania projektu (czyli w okresie, kiedy odbywała się rekrutacja i praca w ramach Zadania 2: Diagnoza i Analiza Problemów, IP nie wyznaczyła Opiekuna Projektu pomimo faktu, iż zgodnie z Publikacją KIW z dnia [...].07.2011 r. pt. "Poradnik opiekuna projektów innowacyjnych w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki": "Podczas zawierania umowy z beneficjentem Instytucja Finansująca Projekt (IFP) powinna wyznaczyć opiekuna projektu oraz powiadomić oficjalnie o tym fakcie beneficjenta, a także przekazać mu dane kontaktowe opiekuna i jego zastępcy. " IZ w uzasadnieniu decyzji nie odniosła się do faktu, że Skarżący do połowy kwietnia 2012 r., czyli do momentu, kiedy zakończyła się praca grupy DiAP nie został poinformowany przez IP o wyznaczeniu opiekuna projektu. Spowodowało to trudności w realizacji projektu, gdyż Skarżący nie miał możliwości skonsultowania problemów występujących w projekcie i rozwiania jakichkolwiek wątpliwości Skarżącego związanych ze składem grupy DiAP na tym etapie realizacji projektu. - pominięcie faktu, iż IP wbrew umowie o dofinansowanie projektu, jak i wytycznym arbitralnie, jednostronnie wykreowała nową instytucję prawną w postaci zawieszenia trwania projektu, naruszając tym samym § 32 ust 2 umowy o dofinansowanie projektu, pominięciu faktu, iż sporne wydatki były ponoszone do [...] sierpnia 2013 r., a nie jak twierdzi w uzasadnieniu decyzji IZ do marca 2013 r. - bezpodstawne scedowanie odpowiedzialności przez IZ na Skarżącą z tytułu nierozwiązania przez IP umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym : • poprzez twierdzenie IZ, iż wstrzymanie rozwiązania umowy było działaniem korzystnym dla Skarżącej, umożliwiającym mu rozliczenie wydatków, pominąwszy przy tym fakt, iż zgodnie z § 28 ust 2 umowy o dofinansowanie, Skarżąca miał prawo wydatkować tę część otrzymanych transz dofinansowania, która odpowiadała prawidłowo zrealizowanej części projektu, pomimo rozwiązania przedmiotowej umowy, • poprzez twierdzenie IZ, iż wstrzymanie rozwiązania umowy było spowodowane zawinionym działaniem Skarżącego polegającym na złożeniu produktów obarczonych wadą prawną i uchylaniu się od obowiązku zawarcia umowy o przeniesienie praw autorskich do utworów wytworzonych w ramach realizacji projektu, pominąwszy przy tym fakt, że IP przed dniem [...] listopada 2012 była świadoma istnienia wad prawnych w złożonych wraz ze strategią produktach i z niezrozumiałych przyczyn zwlekała do dnia [...] stycznia 2013 r. z powiadomieniem Skarżącej o tym, iż w złożonych wraz ze strategią w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc pół roku wcześniej, produktach stwierdziła wady prawne. Skarżąca w terminie 7 dni od dnia uzyskania od IP powiadomienia o wadach prawnych produktu przekazał produkt bez wad prawnych. IZ nie odniosła się również do faktu, iż pomimo złożenia produktu bez wad prawnych, Skarżąca była wielokrotnie nakłaniany przez IP do podpisania umowy o przekazaniu praw autorskich do utworów z wadą prawną, co było powodem przedłużania się terminu podpisania tejże umowy pomiędzy stronami. Ewidentnie wina za ten stan rzeczy leży po stronie IP, a nakłanianie Skarżącej do zawarcia umowy o przeniesienie praw autorskich do utworów z wadą prawną, w której miał on poświadczyć nieprawdę o braku wad prawnych produktu, w ocenie Skarżącej nosiło znamiona podżegania do przestępstwa. Skarżąca podkreśliła, że nie uchylała się od przeniesienia praw autorskich na IP i uczynił to w momencie, gdy umowa o dofinansowanie stron już nie obowiązywała, ale gdy wreszcie osiągnięto konsensus, iż umowa o przeniesienie praw autorskich zawarta zostanie bez naruszenia prawa, czyli przekazane zostaną prawa autorskie do utworów bez wad prawnych, co było oczywiście jedynym możliwym rozwiązaniem. 3) naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, bądź ich brak, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: - lakoniczne i nielogiczne uzasadnienie braku przesłanek do zatwierdzenia przez IZ spornych wydatków poniesionych na I etap projektu oraz pominięcie wielu istotnych faktów z zebranego w sprawie materiału dowodowego i wybiórcza ich analiza na potrzeby udowodnienia z góry przyjętej tezy w sytuacji, w której w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do dokonania zatwierdzenia poniesionych wydatków na podstawie wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL oraz łączącej strony umowy; W punkcie 4 petitum skargi Skarżąca wskazała, że z ostrożności procesowej zarzuca również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., a konkretnie: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że kwota 40.204,95 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych podlega zwrotowi z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez zobowiązanie do zwrotu środków europejskich bez uprzedniego wydania orzeczenia w formie decyzji ustalającej i nakładającej na Skarżącej korektę finansową; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 98 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 swym zakresem nie obejmuje naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. W punkcie 5 petitum skargi Skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie decyzja narusza również przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to jest art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, na skutek braku należytej wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydania decyzji, a polegający na braku analizy, czy stwierdzona przez IZ nieprawidłowość w przedmiotowym stanie faktycznym miała jakikolwiek wpływ na powstanie szkody bądź możliwość jej powstania w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, tym samym, nie wskazano podstaw prawnych do mechanicznego wydania decyzji dotyczącej zwrotu środków. Z uwagi na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej części decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy sprawy poczynić należy na wstępie kilka uwag, o charakterze ogólnym. Podniesione przez Skarżącą w punkcie 1 oraz 4 .1. petitum skargi zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają w ocenie Sądu do zakwestionowania poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Skarżąca kwestionuje bowiem w powołanych punktach skargi ustalenia faktyczne, które w ocenie organu uzasadniały zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tak więc, odniesienie się do tych zarzutów wymagać będzie przeanalizowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Zarzuty podniesione w punktach 4.2 i 4.3. skargi sąd uznaje za niezasadne. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, u.z.p.p.r.) za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Zadania instytucji zarządzającej zostały określone w dalszych przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, m.in. w art. 26 ust. 1 tej ustawy, który wymienia w szczególności: określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8), zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10), prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15). Przy czym wypełniając te zadania, instytucja zarządzająca powinna, stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej w sprawie, tj. istnienia przesłanki zwrotu części dofinansowania na realizację projektu, zauważyć należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Stosownie zaś do art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Jak stanowi ust. 12 ww. przepisu, od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (por. Ludmiła Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, Lex Omega), ale również procedur określonych w Wytycznych Instytucji Zarządzających (p. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 336/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w tym zakresie pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., należy zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu. Tym samym zapisy te, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania tych środków. I choć w literaturze krytycznie ocenia się rozwiązanie, według którego "innymi obowiązującymi procedurami" w myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych miałyby być regulacje spoza wskazanych w art. 87 Konstytucji RP źródeł prawa powszechnie obowiązującego (p. Łukasz M.Wyszomirski, "Zwrot środków europejskich przez beneficjenta", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 1/2013,), to jednak podkreśla się, że "innymi obowiązującymi procedurami" są również zasady wydatkowania środków publicznych unormowane w art. 44 ust. 3 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych tzn. zasada dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (p. W. Miemiec, "Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich, Finanse komunalne, nr 1/2012). W sytuacji zatem, gdy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz innych aktów ustanowionych przez instytucję zarządzającą w ramach realizacji programu operacyjnego uzależniają zastosowanie sankcji uznania wydatków za niekwalifikowalne od stosowania między innymi Wytycznych to należało przyjąć, że w razie stwierdzenia naruszenia Wytycznych dochodzi do naruszenia procedur, uzasadniającego zastosowanie m.in. art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Istotne w tym kontekście jest również wskazanie na unormowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, str. 25 z 31.07.2006 r. ze zm.), które nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków w zakresie zarządzania programami operacyjnymi m.in. dotyczących zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości przy realizacji programów operacyjnych (pkt 66 preambuły, art. 58 lit. h), art. 70 ust. 1 lit. b), art. 91 ust. 1 lit. b), art. 92 ust. 1 lit. b), art. 98 – art. 101). Przy czym pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 tego aktu jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Sąd wskazuje w tym miejscu, że zarówno Komisja Europejska jak również ETS przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Należy uznać zatem, że zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo. Tak więc, również dokonanie wydatku niezgodnego z Wytycznymi, a w konsekwencji stanowiącego naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, uznać można za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 Nawiązując zatem do ustanowionych w niniejszej sprawie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków (w tym środków europejskich) przeznaczonych na realizację projektu, w pierwszej kolejności należało odwołać się do postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2011 r. Zapisy tej umowy w sposób jednoznaczny wskazują, że Skarżąca z mocy § 3 ust. 4 umowy zobowiązała się do stosowania przy wydatkowaniu środków aktualnie obowiązującej treści Wytycznych, o których mowa w § 3 ust. 2 oraz § 1 ust. 5 umowy. Wobec powyższego, ewentualne naruszenie przez Skarżącą Wytycznych obligowało organ do podjęcia czynności mających na celu zwrot kwot nieprawidłowo wydatkowanych kwot. Dokonanie wydatków niezgodnie z wytycznymi nakładało bowiem, jak już wyżej wskazano, obowiązek podjęcia przez organy czynności mających na celu odzyskanie tychże kwot, bowiem wydatki takie uznać należy za powodujące szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Skarżąca zarzucała organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zobowiązanie jej do zwrotu środków europejskich bez uprzedniego wydania orzeczenia w formie decyzji ustalającej i nakładającej na nią korektę finansową. Ustosunkowując się do powyższego argumentu wskazać należy, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14 ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Dodatkowo podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy przepisy uregulowania dotyczące korekt nie miały zastosowania. Na stronę Skarżącą nałożony został obowiązek zwrotu kwot wydatkowanych niezgodnie z Wytycznymi. Zarzut podniesiony w punkcie 4.3. petitum skargi jest niezrozumiały. Skarżąca wskazuje w nim że organ błędnie przyjął, iż pojęcie nieprawidłowości, zdefiniowane w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 swym zakresem nie obejmuje naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Sąd wskazuje w tym miejscu, że organ w uzasadnieniu decyzji nie odwołał się do pojęcia nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Minister konsekwentnie wyjaśniał jednak w uzasadnieniu swojej decyzji, że zakwestionowane przez niego wydatki dokonane zostały przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, wskazując, że pod pojęciem owych procedur rozumieć należy również procedury określone w wytycznych instytucji zarządzającej. Minister wyjaśniał również, że zakwestionowane przez niego wydatki dokonane zostały z naruszeniem procedur, bowiem skutkowały generowaniem zbędnych kosztów w projekcie oraz uznać je należało za nieracjonalne i nieefektywne oraz niezgodne z zatwierdzonym budżetem projektu (wydatki związane z zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu w wysokości), nie były niezbędne dla realizacji projektu oraz nie były racjonalne i efektywne (w odniesieniu do wydatków związanych z zaangażowaniem koordynatorki projektu w okresie listopada 2012 – luty 2013 r.). Organ uznał również, że brak było podstaw do uznania za kwalifikowalne wydatków poniesionych po dacie poinformowania Skarżącej, że kolejny etap projektu nie będzie realizowany. W świetle powyższego uznać należy, że w istocie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście Skarżąca naruszyła wytyczne dokonując Wydatki zakwestionowane. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko organu, zgodnie z którym wydatki poczynione po dacie poinformowania Skarżącej o odrzuceniu strategii wdrażania projektu nie mogą być uznane za kwalifikowalne. Uwzględniając treść § 3a ust. 1 umowy o realizację projektu uznać należy, że Skarżąca zawierając umowę o dofinansowanie wiedziała, że realizacja projektu obejmuje kilka etapów, musiała również liczyć się z możliwością, że projekt nie zostanie przyjęty do realizacji. Wobec powyższego, organ postąpił prawidłowo uznając za niekwalifikowalne wydatki podniesione po dniu powiadomienia Skarżącej, że projekt nie został zakwalifikowany do dalszej realizacji, to jest wydatki poniesione po dniu [...] lutego 2013 r. W powyższym zakresie Sąd uznaje za niezasadne zarzuty Skarżącej zmierzające do wykazania, że to na skutek opóźnienia przez instytucję zarządzającą terminu rozwiązania umowy, doszło do powstania dodatkowych kosztów. Rzeczywiście, umowa rozwiązana została nie z chwilą powiadomienia Skarżącej o odrzuceniu strategii projektu, to jest z dniem [...] lutego 2013 r. ale dopiero z dniem [...] września 2013 r. Jednak, w ocenie Sądu fakt poinformowania Skarżącej o odrzuceniu strategii projekt uznać należy za moment, w którym zaprzestano realizacji projektu podlegającego dofinansowaniu. Tak więc, wydatki ponoszone po okresie realizacji projektu prawidłowo zostały uznane za niekwalifikowane. Sąd przypomina w tym miejscu, że Skarżąca miała prawo wyłącznie do wydatkowania tej części transz dofinansowania, które odpowiadały prawidłowo zrealizowanej części projektu (§ 28 ust. 2 umowy o dofinansowanie). Skoro Skarżąca zrealizowała projekt jedynie w części, to jest jedynie w części obejmującej strategię wdrażania projektu innowacyjnego, koszty inne niż związane z realizacją tej części projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne. W tym miejscu Sąd wskazuje, że rozważania Skarżącej dotyczące prawidłowości trybu rozwiązania umowy oraz kwestie związane z podpisywaniem umowy o przeniesienie autorskich praw majątkowych pozostają bez wpływu na ocenę kwalifikowalności wydatków poniesionych po dniu [...] lutego 2013 r. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, jak również z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że już co najmniej od momentu otrzymania pisma z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżąca wiedziała o wątpliwościach co do przygotowanej przez nią strategii projektu i musiała liczyć się z tym, że może nie dojść do realizacji kolejnego etapu projektu. W zakresie wydatków związanych z zaangażowaniem uczniów oraz rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu Sąd nie podziela stanowiska Ministra co do uznania tychże wydatków za niekwalifikowalne w związku z naruszeniem Wytycznych. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wyjaśnia, że zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie Skarżąca zobowiązana była do realizacji Projektu na podstawie wniosku. We wniosku o dofinansowanie projektu, w części 3.3 Działania, punkcie 2 Diagnoza i analiza problemu wskazane zostało m.in., że " równolegle powołany zostanie Zespół Konsultantów reprezent. Szkoły śr. Systemu oświaty (kuratorium, samorząd Woj. wydz. eduk., inst. Szkoleniowe i coachingowe (PIFS,I.C) + projektodawca. 12-TU przedstawicieli z różnych grup. społ i organizacji, którzy pracować będą w jednym zespole. Ich rola to dostarczenie koncepcji, pomysłów i analiza dokumentów. Prace ekspertów wspierać będą koreperzy, którzy będą zbierać i syntetyzować wytwory prac konsultantów. Konsultanci – analiza zastanych dokumentów, doradztwo eksperckie dla podwykonawcy (udostępnienie wiedzy na potrzeby badań) oraz bieżący monitoring prow. badań, w tym pod kątem zachowania równości szans K/M i opracowywanai wyników badań i uwzględniających podział danych na płeć. Opracowanie publikacji z badań oraz włączenie na zasadzie EMPOWERMENTU głównych interesariuszy (szkoła, uczeń, rodzic, ODNy)". Przytoczony fragment wniosku o dofinansowanie jest w ocenie Sądu sformułowany w sposób niejasny. Może on być interpretowany w sposób wskazywany przez Skarżącą, to jest w sposób pozwalający na zaliczenie do grona Konsultantów, którym winno być wypłacone wynagrodzeniem, również rodziców i uczniów. Możliwe jest również dokonanie wykładni powyższego tekstu w sposób wyłączający z pojęcia Konsultantów osób będących Interesariuszami, czyli podmiotów takich jak "szkoła, uczeń, rodzic, ODNy". Jak wynika z decyzji organów obu instancji, w skład grupy Diagnoza i Analiza Problemu wchodzili rodzice, uczniowie, nauczyciele, przedstawiciele samorządu, dyrektor szkoły średniej, oraz reprezentant placówki doradztwa i doskonalenia nauczycieli. Z ostatniego zacytowanego zdania fragmentu wniosku wynika, że pod pojęciem Interesariuszy włączanych na zasadzie empowermentu rozumieć należy przedstawicieli szkoły, uczniów, rodziców i ośrodków doskonalenia nauczycieli. Dodatkowo wskazać należy, że również w szczegółowym budżecie projektu przewidziane zostało wynagrodzenie dla 12 osób wchodzących w skład zespołu ekspertów. W ocenie Sądu, konsekwentne uznanie interesariuszy włączanych na zasadzie empowermentu za osoby, które nie powinny otrzymać wynagrodzenia oznaczałoby konieczność odmowy uznania za kwalifikowalne wydatków poniesionych na wypłatę wynagrodzenie również dla przedstawicieli szkoły, samorządu czy też reprezentantów placówki doradztwa i doskonalenia nauczycieli. Tymczasem, zakwestionowane zostało wyłącznie wynagrodzenie wypłacone rodzicom i uczniom, podczas gdy podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające odmowę przyznania tym osobom wynagrodzenia winny być do przewidzenia już na etapie akceptowania wniosku i podpisywania umowy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że wniosek w przywołanym wyżej brzmieniu został przyjęty i zaakceptowany przez organy. Równocześnie, jak wskazywała Skarżąca, nie został wyznaczony opiekun projektu, który mógłby udzielić Skarżącej wiążących wyjaśnień czy interpretacji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie jest możliwe obciążenie strony Skarżącej wszystkimi konsekwencjami wykładni treści wniosku dokonanej jednostronnie przez organ. Skoro treść wniosku mogła być interpretowana w ten sposób, że udział rodziców i uczniów w pracach grupy winien być traktowany tak samo jak udział innych podmiotów, którym przyznano wynagrodzenie, brak jest w ocenie Sądu podstaw do uznania tychże wydatków za niekwalifikowalne z uwagi na niezgodność z wytycznymi. Dodatkowo Sąd wskazuje, że powoływanie się przez organ drugiej instancji na niską wartość merytoryczną sporządzanych przez uczniów i rodziców raportów oraz na nie udokumentowanie ich kwalifikacji uzasadniających ich zaangażowanie do projektu nie jest uzasadnione. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że zgodnie z § 3a umowy, projekt miał być realizowany w kilku etapach, przy czym dopiero zaakceptowanie strategii wdrażania projektu uruchamiało realizację kolejnego etapu projektu. Innymi słowy mówiąc, obie strony umowy w momencie jej zawierania liczyły się z tym że strategia realizacji projektu może nie być zaakceptowana. Niezaakceptowanie strategii, a więc uznanie, że nie spełnia ona wszystkich kryteriów określonych minimalnym wzorem strategii wdrażania projektu innowacyjnego testującego, oraz uznanie, że jej realizacja nie zagwarantuje włączenia produktu do głównego nurtu polityki, skutkowało nie przystąpieniem do kolejnego etapu projektu. Rzeczywiście, na powstanie takiej sytuacji mogło wpłynąć wadliwe realizowanie zadań objętych pierwszym etapem projektu. Jednak z uwagi na przyjęty schemat realizacji projektu (przygotowanie strategii, następnie jej ocena i ewentualne wdrażanie) uznać należy, że również Instytucja Pośrednicząca liczyła się z możliwością, że konieczne będzie zapłacenie za opracowanie strategii, która okaże się wadliwa. Wobec powyższego, skoro przygotowanie powyższych raportów stanowiło jeden z elementów służących do przygotowania strategii wdrażania projektu, to konsekwencją ewentualnej wadliwości tychże raportów nie może być uznanie wydatków poniesionych na ich przygotowanie za niekwalifikowalne. Zawierając umowę Instytucja Pośrednicząca liczyła się bowiem z ewentualną wadliwością materiału opracowanego w ramach zadań poprzedzających akceptację projektu. Sąd wskazuje następnie, że z urzędu znany mu jest fakt wydania w stosunku do Skarżącej przez Ministra w dniu [...] lutego 2015 r. decyzji nr [...] którą organ uchylił w części dotyczącej odsetek poprzedzającą decyzję Marszałka i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Z treści powyższej decyzji wynika, że za wydatki niekwalifikowalne uznane zostały wydatki związane z zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu w wysokości 23.000,00 zł. wydatki związane z zaangażowaniem koordynatorki projekt w okresie listopad 2012 – marzec 2013 w wysokości 15.286,09 zł oraz wydatki dotyczące usług zrealizowanych po odrzuceniu strategii. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do tutejszego sądu, która zarejestrowana została pod sygn. akt V SA/Wa 2210/15 . W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra datowana na [...] lutego 2015 r. nr [...] w której również zakwestionowano jako podlegające rozliczeniu wydatki związane z zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu w wysokości 12.787,82 zł oraz wydatki związane z zaangażowaniem koordynatorki projektu w okresie listopad 2012 – marzec 2013 r. w wysokości 20.381,48 zł. Na wstępie wskazać należy, że z treści powołanych decyzji wynika, że ich przedmiotem jest ocena kwalifikowalności wydatków poczynionych z kwot przekazanych w różnych terminach : w niniejszej sprawie chodzi o środki przekazane w dniu [...] czerwca 2013 r., w sprawie [...] o środki przekazane [...] lutego i [...] grudnia 2012 r. W obu jednak decyzjach zakwestionowano wydatki związane z wynagrodzeniem koordynatorki projektu za okres listopad 2012 – marzec 2013 r., wskazując jednocześnie, że zakwestionowaniu podlega kwota 50 % wynagrodzenia otrzymanego przez koordynatorkę w okresie listopad 2012 – marzec 2013 r. Po zsumowaniu kwot obu zakwestionowanych wydatków w okresie listopad 2012 – marzec 2013 r otrzymuje się kwotę 35.667,57 złotych. Ze szczegółowego budżetu projektu dołączonego do wniosku o dofinansowanie wynika, że miesięczne wynagrodzenie koordynatorki projektu wynosiło 5.000 złotych, co oznacza, że za okres pięciu miesięcy osoba ta winna otrzymać wynagrodzenie w kwocie 25.000 złotych. Tymczasem w dwóch decyzjach zakwestionowano łącznie za okres pięciu miesięcy kwotę wyższą, niż zgodnie ze szczegółowym projektem budżetu otrzymać miała koordynatorka projektu. Sąd podkreśla w tym miejscu, że już w ramach niniejszej sprawy, kwota zakwestionowanego wynagrodzenia koordynatorki projektu jest wyższa niż 50% kwoty wynagrodzenia wynikającej ze szczegółowego projektu budżetu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala Sądowi na ocenę przyczyn i motywów, którymi kierował się organ uznając za niekwalifikowalne wydatki na wynagrodzenie koordynatorki w wysokości wskazanej w decyzji. Sąd wskazuje dodatkowo, że nie podziela stanowiska organu, iż możliwe było ograniczenie wysokości wynagrodzenia koordynatorki projektu o 50% poza okresem przerwy technicznej przewidzianej we wniosku o dofinansowanie i szczegółowym budżecie projektu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika wprost, czy obniżenie wynagrodzenia dotyczyło przerwy technicznej o której mowa w tych dokumentach, czy też innego okresu. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jak wynika z wniosku i szczegółowego budżetu projektu, koordynatorka projektu zatrudniona była na podstawie umowy o pracę. W takiej sytuacji, pracodawca nie ma podstaw do jednostronnego zmniejszenia wynagrodzenia. Jednocześnie, nie jest możliwe w ocenie Sądu, obciążenie Skarżącej wszystkimi skutkami przedłużania się procedury analizy przygotowanej przez Skarżącą strategii projektu. Sąd natomiast z przyczyn wskazanych powyższej w pełni podziela stanowisko organu, iż wydatki na wynagrodzenie koordynatorki projekt poniesione po dniu [...] lutego 2013 r. uznać należy za niekwalifikowalne. Podsumowując Sąd wskazuje, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego i związane z nimi zarzuty naruszenia prawa materialnego uznaje za uzasadnione w części obejmującej wynagrodzenie dla rodziców i uczniów w ramach pracy grupy Diagnoza i Analiza Problemu oraz koordynatorki projektu za okres od listopada 2012 r. do lutego 2013 r. W pozostałym zakresie, to jest w zakresie wydatków poniesionych po odrzuceniu strategii wdrażania projektu zarzuty podniesione w skardze uznać należy za nieuzasadnione. Wobec powyższego, rozpoznając sprawę organ ponownie dokona ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poniesionych na wynagrodzenie dla rodziców i uczniów w ramach pracy grupy Diagnoza i Analiza Problemu oraz Koordynatorki projektu za okres od listopada 2012 r. do lutego 2013 r. uwzględniając stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.