V SA/Wa 222/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na czynność Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie czynności polegającej na negatywnym rozpatrzeniu wniosku o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] grudnia 2016 r. Powiat S. (dalej jako: "skarżący", "strona" lub "powiat") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną w komparycji czynność Ministra Edukacji Narodowej (dalej jako: "Minister", "organ" lub "MEN") polegającą na negatywnym rozpatrzeniu wniosku o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. Zaskarżona czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] października 2016 r., skarżący zwrócił się do Ministra o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z 0,4 % rezerwy w roku 2016 z tytułu dofinansowania kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli. Pismem z [...] października 2016 r. MEN poinformował powiat, że wniosek nie mógł być rozpatrzony, gdyż nie spełniał wymogów formalnych, określonych w "Kryteriach podziału 0,4 % rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016", dalej jako: "Kryteria". Organ wyjaśnił, że niespełnienie wymogów formalnych polegało na naruszeniu wytycznych zawartych w Kryteriach, określających termin złożenia wniosku. Pismem z [...] listopada 2016 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 28 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm., dalej jako: "u.d.j.s.t."), polegającym na negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] października 2016 r. W odpowiedzi, pismem z [...] listopada 2016 r. Minister podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko. Nie zgadzając się z oceną MEN skarżący pismem z [...] grudnia 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Ministra polegającą na rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2016 r. o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z 0,4% rezerwy w roku 2016 z tytułu dofinansowania kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli lub przechodzących na emeryturę. Powiat zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 4 i 5 u.d.j.s.t., polegające na przyjęciu przez Ministra, iż skarżący przedmiotowy wniosek złożył z naruszeniem Kryteriów, tj. po wyznaczonym terminie, określonym w Komunikacie MEN z 8 września 2016 r. (dalej jako: "Komunikat"). W związku z powyższym strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezskuteczności skarżącej czynności Ministra Edukacji Narodowej i podjęcie rozstrzygnięcia w kierunku korzystnym dla Powiatu, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie, która odbyła się dniu 23 stycznia 2018 r., pełnomocnik Ministra wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wyjaśniła, że zaskarżona czynność organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Na potwierdzenie swojego stanowiska pełnomocnik złożyła do akt opinię Ministerstwa Finansów z [...] stycznia 2018 r. w odniesieniu do braku możliwości wystąpienia z tego rodzaju skargą na drogę sądową. Nadto pełnomocnik organu oświadczyła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona złożyła po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, interpretacją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ze względu na użyte w p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować kategorię działań administracji określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Wyżej wymienione cechy "aktów i czynności", aby uznać za dopuszczalne badanie ich legalności przez sądy administracyjne, muszą występować łącznie. Brak którejkolwiek z nich wyklucza kognicję sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu zaskarżona czynność nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby uznać, iż badana czynność spełnia wskazaną cechę konieczne jest bowiem jej odniesienie do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a czynnością, która dotyczy tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Ministra polegająca na negatywnym rozpatrzeniu wniosku o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z 0,4% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016. Skarżący jako podstawę prawną zaskarżonej czynności wskazał art. 28 ust. 4 i ust. 5 u.d.j.s.t. Zgodnie z powołanym przepisem podział rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej następuje nie później niż do dnia 30 listopada każdego roku. Środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego minister właściwy do spraw finansów publicznych (ust. 4). Po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 45, z późn. zm.) (ust. 5). Należy podkreślić, iż zacytowany wyżej przepis ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wskazuje żadnego uprawnienia strony, w tym np. uprawnieninia do żądania przez powiat zwiększenia na jego rzecz części oświatowej subwencji ogólnej z 0,4% rezerwy z tytułu dofinansowania kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli. Przepis ten nakłada jedynie na podmiot do tego upoważniony obowiązek dokonania podziału rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej w określonym terminie, określa podmiot upoważniony do jej przekazania jednostkom samorządu terytorialnego (ust. 4) oraz wskazuje organ właściwy do podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, po uprzednim odliczeniu rezerwy (ust. 5). Nie jest to zatem przepis skierowany do podmiotów (powiatów), które mógłby być beneficjentami pomocy państwa w postaci otrzymania środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzyć się zatem związku pomiędzy zaskarżoną czynnością Ministra (negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków pochodzących z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016), a treścią przywołanych wyżej przepisów u.d.j.s.t. Co więcej, również analiza pozostałych przepisów ww. ustawy prowadzi do wniosku, iż brak jest w niej podstawy prawnej, z której można byłoby wywodzić uprawnienie strony do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Wskazać należy, że z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 65). Związek między czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem podmiotu nie może być więc pośredni (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3553/17, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, iż kwestie związane z podziałem 0,4% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2016 r., w tym warunki uzyskania przez powiaty dofinansowania kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych lub odchodzących na emeryturę nauczycieli w związku z likwidacją lub zmianami organizacyjnymi w placówkach, zostały określone w Kryteriach. Dokument ten nie stanowi jednak aktu prawa powszechnie obowiązującego, których zamknięty katalog został określony w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Należy zatem stwierdzić, iż czynność organu polegająca na przyznaniu bądź odmowie przyznania powiatowi środków pochodzących z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej, dokonana na podstawie Kryteriów, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej wynikającą z przepisów prawa. W konsekwencji negatywne rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej w 2016 r., dokonane przez Ministra nie mieści się w zakresie kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak było zatem również podstaw do oceny przez Sąd podnoszonej w skardze kwestii terminowości wystąpienia przez powiat z wnioskiem o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.