V SA/Wa 2222/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi B.Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie budżetu miasta stołecznego Warszawy na rok 2011; postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazuje Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz B. Sp. z o.o. w W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego wpisanego do rejestru opłat sądowych pod pozycją [...] dnia [...] sierpnia 2013 r. Rada Miasta Stołecznego W. m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i pkt 9 lit. d ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) podjęła uchwałą z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w sprawie budżetu miasta stołecznego W. na rok 2011. Działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. pełnomocnik m.in. B. Sp. z o.o. w W. (dalej: Skarżąca lub Spółka) pismem z [...] czerwca 2013r. wezwał Radę Miasta Stołecznego W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę ww. uchwały z [...] stycznia 2011r. Wskazanej uchwale zarzucił naruszenie art. 90 ust. 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) oraz art. 124 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.). Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2013r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując legalność uchwały podjętej przez Radę Miasta Stołecznego W. z [...] stycznia 2011r., nr [...] w sprawie w budżetu miasta stołecznego W. na 2011r. i wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały, a w przypadku gdy przepis szczególny wyłączał będzie w przedmiotowej sprawie możliwość stwierdzenia jej nieważności wniosła o stwierdzeniem, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca ponowiła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz art. 124 ust. 3 i 4 u.f.p. Spółka wskazała, że na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty niepublicznym przedszkolom przysługuje na każdego ucznia dotacja na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w budżecie danej gminy. Z kolei w art. 124 ust. 3 i 4 u.f.p. stosowanym wg Skarżącej posiłkowo w przedmiotowej sprawie, zdefiniowano pojęcie wydatków bieżących. W ocenie Spółki przedmiotowa uchwała narusza ww. przepisy poprzez brak przejrzystego określenia wysokości planowanych wydatków bieżących oraz ich wadliwą kwalifikację, tj. brak uwzględnienia w kategorii wydatków bieżących wydatków na utrzymanie stołówek szkolnych i przedszkolnych, kosztów wyżywienia dzieci w przedszkolach publicznych oraz wydatków bieżących sfinansowanych wpłatami od rodziców. W efekcie zaniżona została kwota ogólna wydatków bieżących stanowiących podstawę naliczenia dotacji. W odpowiedzi na skargę Rada miasta stołecznego W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Podniosła, że Skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Uchwała ta bowiem nie zmienia sytuacji prawnej Spółki, gdyż nie istnieje jakikolwiek związek między jej indywidualną sytuacją prawną a przedmiotową uchwałą. Dodatkowo wskazano, że na obecnym etapie mamy do czynienia z aktem prawnym, który – z racji charakteru uchwały budżetowej – został skonsumowany przez jego wykonanie i udzielenie absolutorium organowi wykonawczemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku uchwały) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art. 101 u.s.g. W świetle tego przepisu skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie wynikające z ustawy samorządowej, polegające na wykazywaniu przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego powoduje, że skarga z art.101 ust.1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). Naruszenie tego interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nieprzewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W ocenie Sądu powyższym kryteriom dotyczącym naruszenia interesu prawnego nie odpowiada powołany w skardze zarzut wadliwej klasyfikacji wydatków bieżących oraz brak przejrzystego określenia wysokości planowanych wydatków w podjętej przez Radę m.st. W. uchwale nr [...] z [...] stycznia 2011r. w sprawie budżetu miasta stołecznego Warszawy na 2011 rok, prowadzący zdaniem Skarżącej do zaniżenia podstawy naliczenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że uchwała budżetowa stanowi jedynie podstawę do dokonywania określonych wydatków przez gminę, w tym także wydatków związanych z udzielaniem dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola oraz niepubliczne punkty przedszkolne, którym na mocy ustawy o systemie oświaty dotacje takie przysługują. Nie określa ona jednak w sposób szczegółowy w jakiej wysokości określona placówka niepubliczna otrzyma dotację w danym roku budżetowym. Udzielanie dotacji placówkom niepublicznym zostało uregulowane przez Radę m.st. W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie m.st. W. przez inne niż m.st. W. osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych niż m.st. W., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta określa w jakiej wysokości przysługuje dotacja i w jaki sposób jest ona obliczana. Zatem wyliczenia jakie znalazły się w przedmiotowej uchwale budżetowej, a dotyczące dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych nie stanowią bezpośrednio o tym, w jakiej wysokości dotację otrzyma w danym roku budżetowym określona placówka. Budżet stanowi jedynie podstawę do działania gminy, między innymi w zakresie wydatków i gdyby okazało się, że zaplanowana kwota wydatków w budżecie w tym zakresie nie jest wystarczająca, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość dotacji dla wszystkich placówek niepublicznych, zgodnie z wyżej przywołaną uchwałą w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, pojawiłaby się ewentualnie konieczność dokonania odpowiednich zmian w budżecie. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazać tu choćby należy na wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09, w którym to sąd stwierdził, że "budżet gminy jest swego rodzaju planem dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców" (zob. też i postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08; wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 216/11; wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2009 r., I SA/Op 475/09 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie CBOiS, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, skoro w rozpoznawanym przypadku uchwała Nr [...] nie zmieniła sytuacji prawnej Skarżącej - nie istnieje bowiem żaden bezpośredni związek pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną a przedmiotową uchwałą, to w konsekwencji nie sposób mówić o naruszeniu interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Brak wskazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę powoduje zaś, że taka skarga jest niedopuszczalna, co jak wykazano wyżej miało miejsce przedmiotowej sprawie. Na marginesie Sąd zauważa, że w analogicznej sprawie, tylko dotyczącej uchwały budżetowej na rok 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 grudnia 2013r., V SA/Wa 1154/13 odrzucił skargę m.in. Skarżącej, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 września 2014r., sygn. akt II GSK 454/14 skargę kasacyjną oddalił. Mając na uwadze treść art. 58 §1 pkt 6 w zw. z art.58 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O zwrocie wpisu skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.