V SA/Wa 2223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] marca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik Biura) w przedmiocie przyznania płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: W dniu 8 maja 2008 r. B. B. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach ONW. We wniosku zadeklarowano działki ewidencyjne o numerach 114/2, 427 i 428 położone w województwie [...] oraz działkę nr 12/1 leżącą w województwie [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła 2,59 ha w ramach I strefy nizinnej ONW. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawczyni płatności ONW na 2008 rok w łącznej wysokości 388,43 zł. W związku ze stwierdzeniem, że B. B. nie była posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych, Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2009 r., o czym poinformowano stronę zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. o numerze [...], Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2009 r., powołując w podstwie prawnej przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 10 października 2008 r. Placówka Terenowa KRUS w [...] powiadomiła Kierownika Biura, że B. B. uzyskała prawo do renty rolniczej w pełnej wysokości wobec tego, iż zaprzestała działalności rolniczej i przeniosła posiadanie gruntów rolnych na podstwie umowy dzierżawy. Jednocześnie przekazano umowy dzierżawy zawarte w dniu [...] lipca 1998 r. na okres 10 lat pomiędzy B. i J. małżonkami B. a B. B., mocą których przeniesiono na dzierżawcę posiadanie działek ewidencyjnych o numerach 427, 428, 444, 439, 437, 438, 118, 114/2 oraz 12/1 o łącznej powierzchni 12,90 ha. Organ wskazał, iż zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003, wynosi co najmniej 1 ha. Dyrektor Oddziału zauważył zatem, iż w sytuacji, gdy doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego bądź jego części i istnieją dowody świadczące o tym, że producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności ONW na przeniesione grunty, nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz tychże płatności w kontekście przekazanej części bądź całości gospodarstwa. Organ wskazał, iż podczas obsługi wniosku B. B. o przyznanie płatności na 2008 rok na poziomie Biura Powiatowego, doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia dokumentacji przesłanej przez KRUS wraz z umowami dzierżawy oraz oświadczeniami. W konsekwencji decyzja Kierownika Biura wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odwołaniu z dnia 4 kwietnia 2012 r. stona zarzuciła Dyrektorowi Oddziału naruszenie zasad określonych w art. 8, art. 9 i art. 156 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W uzasadnieniu wskazała, iż na szkoleniach przeprowadzanych w 2004 r. przez przedstawicieli ARiMR udzielano rolnikom błędnych informacji, że płatności bezpośrednie do gruntów mogą pobierać fakultatywnie właściciel gruntu lub dzierżawca. Opierając się zatem na informacjach przedstawicieli ARiMR skarżaca uznała, że jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie płatności, pomimo tego że grunty stanowiące jej własność zostały wydzierżawione. Podkreśliła przy tym, iż złożenie wniosków o płatności zostało wywołane bezpośrednio informacjami przekazywanymi przez przedstawicieli ARiMR. Wobec tego, w ocenie odwołujacej się stwierdzić należy, że naruszone zostały przez organ przepisy art. 8 i 9 k.p.a., gdyż ujemne skutki błędnych informacji udzielanych przez ARiMR obciążają bezpośrednio stronę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. o numerze [...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji pierwszej instancji stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że w oparciu o przywołane przez Dyrektora Oddziału przepisy, miał on obowiązek orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura, bowiem decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Prezes ARiMR wskazał, iż zasady przyznawania pomocy ONW określone zostały w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu, oraz w przepisach wykonawczych do tejże ustawy, w tym w rozporządzeniu ONW. Organ zaznaczył, iż posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu należy definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Podkreślił przy tym, iż w celu uzyskania płatności ONW, prawu własności działek rolnych musi towarzyszyć ich posiadanie w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. Organ wskazał również, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania płatności nie bada się legalności i prawnych podstaw posiadania, lecz wyłącznie stan faktyczny władania gruntami rolnymi przez wnioskodawcę. Zatem płatności ONW organ administracyjny przyznaje osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. Deklarując działki rolne do płatności wnioskodawca jest zobowiązany do zgłoszenia faktycznie użytkowanych powierzchni na posiadanych w rozumieniu ustawy o wpieraniu działkach ewidencyjnych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Prezes ARiMR podniósł, iż strona składając wniosek o przyznanie płatności złożyła podpis pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4 wniosku – sekcja VIII "Oświadczenia i zobowiązania", że znane są jej zasady przyznawania płatności i skutki podejmowanych działań i zaniedbań – tak pozytywne, jak i negatywne, które obciążają stronę. Zatem podpisując oświadczenie miała ona świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również zgodziła się na obarczanie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Zdaniem organu, traktowanie owych skutków w sposób wybiórczy i godzenie się przez stronę jedynie na te, które są dla strony korzystne, nie może znaleźć akceptacji. Skoro strona wystąpiła o przyznanie płatności ONW na rok 2008 deklarując grunty, które nie były w jej posiadaniu i oświadczyła, że znane są jej zasady ich przyznawania, to należy uznać, iż znane jej były owe zasady w ich całokształcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. wystąpiła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając jej naruszenie: 1. § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, poprzez jego błędną interpretację skutkującą uznaniem za nieważną wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności; 2. art. 7 ust. 1 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną interpretację; 3. art. 8, art. 9 i art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła twierdzenia zawarte w odwołaniu, podnosząc, iż dzierżawca nie składał wniosków o przyznanie płatności na te same grunty, co oznacza, że ARiMR nie poniosła z tego tytułu żadnej szkody. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Na wstępie wskazać należy, iż poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w dniu złożenia wniosku o płatności B. B. nie była posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych, bowiem zostały one wydzierżawione innej osobie na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] lipca 1998 r., na okres 10 lat. Fakt ten nie był kwestionowany przez stronę zarówno w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jak również w skardze. Godzi się zatem przyjąć, iż orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. Natomiast generalne zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, iż złożenie wniosku o płatności ONW było wynikiem błędnych informacji, jakie udzielono stronie na szkoleniach prowadzonych przez pracowników ARiMR. Powoduje to, w ocenie skarżącej, iż nie można obciążać jej skutkami działań, jakie podjęła w zaufaniu do organów administracji publicznej. Prezentowane przez skarżącą stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pełną odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku ponosi rolnik (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 598/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że to na wnioskującej stronie spoczywa obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, których znajomość jest oświadczana przy jego składaniu. Rację zatem należy przyznać Prezesowi ARiMR, że skoro skarżąca, składając w dniu 8 maja 2008 r. wniosek o płatności ONW, oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności, to nie może teraz przerzucać skutków swoich nieprawidłowych działań czy zaniedbań na organ. Dodać można, iż oświadczenie takie strona powtórzyła w dniu 18 września 2008 r., składając korektę do wniosku. Okoliczność ta prowadzi do przyjęcia, iż wnioskodawczyni potwierdziła swoją pełną wiedzę w zakresie właściwych regulacji prawnych, mających zastosowanie w sprawie. Przypomnieć należy zasadniczą dla niniejszej sprawy kwestię. W 2007 r. nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego w zakresie reguł obowiązujących w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przez organy ARiMR w sprawach płatności bezpośrednich i środków finansowych przyznawanych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Zmiana w zakresie zasad i reguł postępowania administracyjnego wprowadzona została ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawą o wspieraniu. Spośród rozwiązań szczególnych, modyfikujących regulacje k.p.a., wskazać należy na przepis art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu, który w sposób istotny modyfikuje ogólną zasadę informowania stron postępowania. Mianowicie organy ARiMR zobowiązane zostały do udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W doktrynie przyjmuje się, iż obowiązek informacyjny organów został jednoznacznie ograniczony do tych przypadków, gdy strona zgłosi stosowne żądanie. Natomiast brak takiego żądania uniemożliwia podniesienie przez stronę zarzutu naruszenia obowiązku informacyjnego (por. E. Kremer, Szczegółowe zasady postępowania administracyjnego obowiązujące w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5(20)/2008, str. 36-47). W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że skarżąca zwracała się – czy to ustnie, czy na piśmie – do organów ARiMR z prośbą o udzielenie informacji w jej indywidualnej sprawie, w zakresie regulacji obowiązujących przy udzielaniu wnioskowanych płatności. Tym samym podnoszone przez nią twierdzenia nie znajdują racji w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego, obowiązującego w dacie złożenia wniosku o płatności. Powoduje to, że nie można było uwzględnić zarzutów naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności ONW. Zatem zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, na podstawie którego płatności mogą być przyznane nie mógł zostać uwzględniony. Niezależnie od tego – kierując się zapisem art. 134 § 1 p.p.s.a. – zauważyć trzeba, iż Prezes ARiMR utrzymując w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji, prawidłowo wskazał na rażące naruszenie omawianego § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. W literaturze i ugruntowanym już orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienia ze sobą (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A Zieliński. Wyd. Prawnicze Warszawa 1985, s. 235). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie była posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych, czemu ona sama również nie przeczy. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, pomoc z tytułu ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) wynosi co najmniej 1 ha. Przepis ten jest jasny, przez co jego zastosowanie nie powinno budzić wątpliwości. Słusznie zatem Dyrektor Oddziału zastosował w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś Prezes ARiMR zgodnie z prawem utrzymał to rozstrzygnięcie. Z tych samych względów nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem nie stanowił on podstawy wydania zaskarżonej decyzji, ani nie znalazł zastosowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.