V SA/Wa 2224/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] Przedmiotem skargi z [...] lipca 2008 r. wniesionej przez A. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] , wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] lutego 2008r. A. K., jak wynika z akt sprawy, mieszkający w P. cudzoziemiec narodowości [...], zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o " całkowite umorzenie roszczenia z tytułu składek w myśl art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych." Powołując się na stanowisko zawarte, jak wskazuje, w poprzedniej korespondencji kierowanej do ZUS, podniósł jednocześnie, iż w jego ocenie obciążenie go kwotą zaległych składek jest w świetle prawa nieuzasadnione. Wyjaśnił, iż w okresie od [...]r. do [...]r. będąc wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez żonę, wykonywał pracę najemną dla firmy [...], co zgodnie z rozporządzeniem Rady EWG nr 1407 zwalniało go z obowiązku płacenia składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto podkreślił, że firma J. [...] s.c. w której wraz z żoną prowadzi działalność gospodarczą rozpoczęła funkcjonowanie dopiero w [...]r. i od tego czasu składki na ubezpieczenia społeczne wnioskodawca reguluje bez zarzutu. Dodatkowo wnioskodawca, jak twierdzi, został poinformowany przez ZUS, że pomiędzy P., a T. nie została zawarta umowa w zakresie ubezpieczeń społecznych, co uniemożliwia uwzględnienie okresów ubezpieczenia w tych krajach. Wobec powyższego po osiągnięciu wieku emerytalnego nie ma gwarancji wypłaty dla niego świadczenia emerytalnego. Do wniosku zostały załączone przez wnioskodawcę kopie następujących dokumentów : zaświadczenia Urzędu Statystycznego w S. z [...] grudnia 2001r. o nr identyfikacyjnym [...], zeznania o wysokości dochodu w roku podatkowym [...], wydruk z podatkowej księgi przychodów i rozchodów z wyliczeniem dochodu w [...] r. oświadczenie o niekorzystaniu z pomocy publicznej, kwestionariusz o możliwościach płatniczych, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z [...] marca 2008r. o niezaleganiu w podatkach, wydruk ustalenia dochodu osiągniętego w roku podatkowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzje w sprawach umorzenia należności z tytułu składek są podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.su.s. Dalej stwierdził, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek stwierdzających całkowitą nieściągalność należności. Następnie Zakład podał, iż z dokumentów, które posiada wynika, że wnioskodawca nie wykazał, że znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji, z którą przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wiążą możliwość umorzenia długu pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Pismem z dnia [...] maja 2008r. A. K. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że niezasadnie obciążony został kwotą określonych w decyzji organu I instancji składek wraz odsetkami. Podkreślił ponownie, iż w jego ocenie regulacje rozporządzenia Rady EWG nr 1407 wskazują, iż żądane od niego przez organ rentowy za lata [...]r. składki nie są należne. Zarzucił, iż przy jego zdaniem niespójnych przepisach jak i braku jasnego określenia jego sytuacji prawnej ZUS niezgodnie z prawem obciąża go należnościami za wspomniany wyżej okres. W konkluzji odwołujący się wniósł o " unieważnienie" przez ZUS roszczenia z tytułu składek wobec niego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występujący w imieniu Zakładu działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. W ocenie organu wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z punktu widzenia zasad określonych w art. 28 ust 1- 3 oraz 3 a) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie dopatrzono się również przesłanek do umorzenia należności składkowych z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne( Dz.U. Nr 141 poz. 1365). Organ rentowy ponownie analizując sprawę uznał zasadność obciążenia wnioskodawcy podaną w decyzji I instancji kwotą składek na ubezpieczenia społeczne , zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami od powyższych należności. Wskazał, że uregulowania powołanego przez wnioskodawcę rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 mają zastosowanie do krajów Unii Europejskiej oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego do których T. nie należy. We wskazanym przez stronę okresie [...]r. również i P. do nich nie należała. Organ odwoławczy ponadto podkreślił, że zgodnie z przepisami obowiązującymi do [...] grudnia 1998r. osoba nie posiadająca obywatelstwa [...] nie była obejmowana ubezpieczeniami społecznymi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Od [...] stycznia 1999r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nastąpiła zmiana. Prezes Zakładu wskazał, że na podstawie art. 6 ust 1 i art.12 ust 1 tejże ustawy wszystkie osoby, w tym cudzoziemcy, które na obszarze [...] są m.in. osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność gospodarczą podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym. Dalej organ wskazał, mając przy tym na uwadze sytuację ekonomiczną strony, iż przedmiotowa należność mogłaby podlegać spłacie w formie układu ratalnego. Ponadto przypomniał, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, nawet w trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym przepisy nie obligują ZUS do umorzenia, wręcz odwrotnie - umorzenie należności stanowi uprawnienie ZUS. Z tych powodów organ uznał, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2008 r. A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej niezgodność z zasadą wzajemności świadczeń i zasadami demokratycznego państwa prawnego, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący ponownie zakwestionował zasadność obciążenia go należnościami składkowymi za okres i w kwocie określonej zaskarżoną decyzją. Ponadto wyraził wątpliwość, czy właściwym organem do rozstrzygania w tej sprawie nie powinien być również Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z [...] września 2008r. złożonym w toku postępowania sądowego skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko zarzucił, że organ rentowy w dalszym ciągu nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących istoty sprawy tj. naruszenia zasad demokratycznego państwa w tym zasady sprawiedliwości wzajemności świadczeń i zasady równości. Wskazał że złożony przez niego wniosek organ rentowy winien był rozpoznać jako wniosek o ustalenie spornej należności i w trybie dla niego przewidzianym. Kwestionując w dalszym ciągu obowiązek zapłaty składek za okres i w kwocie określonej zaskarżoną decyzją, na koniec zarzucił również naruszenie art. 28 ust 3a u.s.u.s pozwalającego na umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne , pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał te zarzuty skargi za uzasadnione, które prowadzą do wniosku, iż wydane przez organ rentowy decyzje są przedwczesne. Zauważyć należy bowiem, iż pismem z dnia [...] lutego 2008r. nawiązującym do uprzedniej korespondencji skarżącego (niestety brakującej w aktach administracyjnych sprawy), wnioskodawca wystąpił istotnie o umorzenie należności składkowych wskazując jako podstawę swojego żądania art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie z treści jego pisma wynikało, że kwestionuje on zasadność obciążenia go składkami na ubezpieczenia społeczne za okres [...]r. Wnioskodawca w piśmie tym przedstawił swoją argumentację w tej kwestii. Organ rentowy bez wstępnego wyjaśnienia powyższego żądania potraktował wniosek A. K. jako wniosek o umorzenie należności i rozpoznał go w myśl przepisów art 83 ust 1 pkt 3 u.s.u.s. Tymczasem w sprawie niniejszej spór między stronami sprowadza się nie tyle do ustalenia zgodności z prawem decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne , zdrowotne i Fundusz Pracy, ile do ustalenia czy istotnie, zdaniem organu rentowego ubezpieczony posiada jakiekolwiek zadłużenie wobec ZUS, a jeżeli tak to z jakiego tytułu, czy też jak twierdzi ubezpieczony nie posiada żadnych zobowiązań względem Zakładu z tytułu składek. W tym miejscu Sąd podziela pogląd wyrażony w doktrynie, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną przez orzecznictwo NSA treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. ( wyrok z 24 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 1091/99 "LEX" 78924). W sprawie niniejszej, skoro wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. o umorzenie należności, de facto zakwestionował twierdzenia organu o obowiązku uiszczenia składek, organ rentowy w ocenie Sądu, winien wprzódy wysokość zadłużenia ubezpieczonego względem ZUS ustalić w drodze decyzji ostatecznej, a następnie wobec tak ustalonego zobowiązania rozstrzygać w przedmiocie ewentualnego wniosku strony o umorzenie należności. Niedopuszczalne było zdaniem Sądu ustalenie zasadności obciążenia strony należnościami z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie w decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności składkowych ( w szerokim tego słowa znaczeniu), tak jak uczynił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, iż o ile wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2008r. nie został potraktowany zgodnie z jego żądaniem, organ podejmując działania z urzędu winien po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia z tytułu prowadzenia pozarolniczej zakończyć postępowanie wydaniem decyzji w trybie art. 83 ust 1 pkt 1, 2, 3 u.s.u.s. , która to decyzja winna określać, czy i jakie zobowiązania względem Zakładu ciążą na wnioskodawcy z tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Wskazać przy tym należy, iż rozstrzygnięcie organu wydane w tym trybie podlega kontroli przez właściwy sąd powszechny (Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), zgodnie z art. 83 ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności obciążenia strony należnościami na rzecz Zakładu z tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rentowy ustali w pierwszej kolejności, jaka jest istota żądania wniosku. O ile wniosek skarżącego zmierza do zakwestionowania zasadności obciążenia strony przez Zakład należnościami z tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym( co zdaje się wynikać z dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska w sprawie ), rozstrzygnie w pierwszej kolejności decyzją ostateczną tą kwestię. Natomiast rozstrzygnięcie w kwestii ewentualnego umorzenia należności podejmie w dalszej kolejności w zależności od wyniku postępowania ustalającego zobowiązania strony względem ZUS. Z tych wszystkich względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art 104 § 1 w zw z art. 61 §1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy , co uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 134 p.p.s.a. wydanie wyroku o treści jak w sentencji.