V SA/Wa 2224/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 czerwca 2024 r. nr OR15-84020-OR1500065/24 w przedmiocie odmowy dofinansowania przedsięwzięcia 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja") z dnia 25 czerwca 2024 r. nr OR15-84020-OR1500065/24 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: P. K. (dalej: "Skarżący") wystąpił w dniu 18 stycznia 2024 r. z wnioskiem o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w zakresie działania Wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury realizowanego ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Zgodnie z wnioskiem, Skarżący ubiegał się o przyznanie wsparcia na realizację przedsięwzięcia: budowa budynku magazynowego o powierzchni zabudowy 360 m2 oraz zakup terminala płatniczego, w celu rozpoczęcia dostaw bezpośrednich dla producenta końcowego produktu rolnego jakim jest kapusta głowiasta biała. W opisie przedsięwzięcia wskazał, że planuje rozpocząć sprzedaż detaliczną kapusty głowiastej białej w ramach dostaw bezpośrednich, w swoim gospodarstwie posiada skrzyniopalety o poj. 500 kg, a posiadane zasoby będą wykorzystywane podczas procesu konfekcjonowania surowca. Wyjaśnił, że do realizacji przedsięwzięcia niezbędna jest budowa budynku magazynowego, w którym odbywał się będzie proces przygotowywania produktu finalnego, począwszy od magazynowania, poprzez sortowanie, ważenie i pakowanie kapusty białej oraz zakup terminala płatniczego. Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. Agencja poinformowała Skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898 ze zm.); dalej: "rozporządzenie" i wystąpienie okoliczności polegających na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności – Drugi nabór wniosków nr A 1.4.1.KPO_3/23/02; dalej: "Regulamin" – poprzez zadeklarowanie do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowalnych związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej: "rozporządzenie nr 2022/2472"). Zdaniem organu, nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć dotyczących wyłącznie kosztów budowlanych/budowy budynków, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji w zakresie części nr 3 inwestycji A1.4.1 KPO dotyczących skracania łańcuchów dostaw żywności. Brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia tego typu budynków – np. w urządzenia, linie technologiczne itp. – oznacza, iż inwestycja może być używana do innych celów, w tym również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia jest wykluczona ze wsparcia. Jednocześnie Agencja zauważyła, że koszty w zakresie produkcji pierwotnej prowadzonej przez gospodarstwo rolne, w tym związane z przechowywaniem warzyw, nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego w ramach działania 3 KPO i powinny zostać oddzielone od działalności w zakresie dostaw bezpośrednich. Koszty kwalifikowalne mogą obejmować wyłącznie zakres związany z wprowadzaniem do sprzedaży w ramach dostaw bezpośrednich warzyw, nie zaś związany z produkcją pierwotną, tj. z uprawą lub przechowywaniem kapusty białej głowiastej. Ma to związek z faktem, że pomoc nie może dotyczyć kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych. Stąd też, przedstawione w złożonej dokumentacji przedsięwzięcie nie może podlegać wsparciu w omawianym instrumencie pomocy. Nadto Agencja wskazała, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla budowy budynku magazynowego do kapusty głowiastej białej o tak dużej powierzchni (360 m2) w kontekście wskazanej ilości kapusty przeznaczonej do sprzedaży w 3 kolejnych latach po realizacji inwestycji. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowną ocenę przedsięwzięcia, zaskarżonym pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. Agencja podtrzymała swoje stanowisko i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Organ wskazał, że przedsięwzięcie nie spełnia kryterium zgodności z planem rozwojowym właściwego określenia wydatków kwalifikowanych (§ 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć – kryterium nr 6). Według danych zawartych we wniosku, uproszczonym opisie przedsięwzięcia oraz dostarczonym kosztorysie, zakres przedsięwzięcia obejmuje bowiem jedynie: budowę budynku magazynowego wraz z zakupem terminala płatniczego. Oznacza to, że koszty inwestycji nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych – przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu wyposażenia budynków, maszyn, urządzeń, linii technologicznych itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/zbywanie. W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Agencji w całości, zarzucając niezasadną odmowę objęcia przedsięwzięcia wsparciem, w szczególności dokonanie przez organ dowolnej, nieznajdującej oparcia w przepisach prawa, a także społecznie niesprawiedliwej interpretacji podejmowanej przez niego działalności związanej ze sprzedażą bezpośrednią, a w konsekwencji, bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej przyznania wsparcia z uwagi na rzekome niespełnienie warunków udzielania wsparcia, opisanych w § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Skarżącego, argumenty przedstawione przez organ, zostały oparte na wybiórczej i dowolnej interpretacji przepisów prawa oraz wewnętrznych, nie podanych do publicznej wiadomości przed i w trakcie naboru, zasad sprawdzania wniosków. Zasady te nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i pozostają niezgodne z regułą załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadą pogłębiania zaufania oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. Skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, jak również wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego zostały określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.". Jak wynika z powołanej regulacji, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Regulamin określa w szczególności: kryteria wyboru przedsięwzięć; termin i sposób składania wniosków o objęcie przedsięwzięcia wsparciem z planu rozwojowego; opis procedury oceny przedsięwzięć; opis procedury ponownej oceny przedsięwzięć (art. 14lzb ust. 2). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Właściwa instytucja niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 14lze ust. 7). W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, wsparcia udziela się: (2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki udzielenia wsparcia wynikające z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia; (3) jeżeli wnioskodawca i przedsięwzięcie spełniają wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6. W sprawie sporne jest spełnienie horyzontalnego Kryterium nr 6 "Właściwe określone wydatki kwalifikowalne". Zgodnie z jego opisem, sprawdzana jest kwalifikowalność, adekwatność i racjonalność wydatków planowanych do poniesienia w ramach przedsięwzięcia. Weryfikacja kwalifikowalności obejmuje m. in. warunek, że koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6. Zdaniem Agencji, przedstawione we wniosku koszty budowy budynku magazynowego nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, gdyż jak to w pierwszej kolejności wskazano w sentencji informacji z dnia 6 czerwca 2024 r. – wystąpiły okoliczności polegające na zadeklarowaniu do objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych poprzez zadeklarowanie do objęcia wsparciem kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, a po drugie, co wyjaśniono w dalszej części ww. informacji – koszty budowy budynku nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, bowiem przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu wyposażenia budynków, maszyn, urządzeń, linii technologicznych itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/zbywanie, co wywołuje "wysokie ryzyko sfinansowania przedsięwzięcia, którego zakres nie gwarantuje zgodności z celami wsparcia oraz istnieje możliwość wykorzystania infrastruktury na potrzeby pierwotnej produkcji rolnej (np. magazynowanie planowanych zbiorów kapusty głowiastej białej)". W ocenie Sądu, stanowisko to jest nieprawidłowe. Przede wszystkim, sporne koszty nie mogą zostać uznane za koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzanią. Zgodnie z tym przepisem, do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Wbrew zapatrywaniu Agencji, koszty budowy budynku, w którym Skarżący zamierza magazynować, sortować, ważyć i pakować kapustę, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że "magazynowanie planowanych zbiorów kapusty głowiastej białej" wypełnia znamiona "wytwarzania płodów ziemi [...] bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Za wskazane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472 koszty "wytwarzania płodów ziemi" można by wprawdzie uznać koszty budowy budynku, pod warunkiem jednak, że budynek taki w rzeczywistości służyłby do wytwarzania kapusty, czyli innymi słowy rzecz ujmując, gdyby w budynku kapusta była uprawiana (sadzona), czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak wynika bowiem z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, budynek ma służyć do magazynowania i przygotowywania kapusty do sprzedaży (zatem już po jej wytworzeniu), gdyż Skarżący zamierza rozpocząć dostawy bezpośrednie tego produktu, a nie dopiero rozpocząć jej wytwarzanie. W konsekwencji godzi się uznać, że planowany budynek magazynowy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z przechowywaniem, przygotowaniem do sprzedaży lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest również zasadne stanowisko Agencji, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez Skarżącego o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. W ocenie Sądu, warunek stawiany przez organ nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia, czy Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w redakcji § 2 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca. Użycie w tym przepisie sformułowania "(...), wraz z wyposażeniem (...)" nie oznacza zdaniem Sądu obowiązku przyznania wsparcia tylko dla budynków wraz z wyposażeniem. Taka wykładnia tego przepisu jest sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca może starać się o wsparcie tylko na budowę budynku magazynowego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem. Przyjęte przez organ zapatrywanie pomija, także posiadane przez Skarżącego i wskazane we wniosku zasoby własne w postaci skrzyniopalet, które zgodnie z jego oświadczeniem będą służyć do konfekcjonowania surowca. Skoro zamiar rozpoczęcia sprzedaży detalicznej kapusty głowiastej białej w ramach dostaw bezpośrednich nie wymaga, jak się zdaje, wyposażenia budynku magazynowego w inne jeszcze maszyny, urządzenia czy linie technologiczne, to warunek ich łącznego uwzględnienia wśród planowanych do poniesienia kosztów przedsięwzięcia tym bardziej okazuje się nieuprawniony. Jakkolwiek Agencja nie poświęca żadnej uwagi kosztom zakupu terminalu płatniczego, co może świadczyć o tym, że nie kwestionuje kwalifikowalności tego wydatku, to warto wskazać, że jego zaplanowanie wzmacnia tezę, że budowa budynku magazynowego związana jest z zamiarem rozpoczęcia przez Skarżącego sprzedaży detalicznej kapusty głowiastej białej w ramach dostaw bezpośrednich, co wprost oświadcza we wniosku. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia informacji z dnia 6 czerwca 2024 r. Agencja wskazała również, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla budowy budynku magazynowego do kapusty głowiastej białej o tak dużej powierzchni (360 m2) w kontekście wskazanej ilości kapusty przeznaczonej do sprzedaży w 3 kolejnych latach po realizacji inwestycji, niemniej jednak stwierdzenie to nie zostało w żaden sposób skonfrontowane z przepisami rozporządzenia bądź Regulaminu w kontekście niespełnienia warunku udzielenia wsparcia wynikającego z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia bądź któregokolwiek z kryteriów wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6 Regulaminu, jak również nie znalazło swojego odzwierciedlenia w ostatecznej informacji zawartej w zaskarżonym piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r., co sprawia, że nie poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując Sąd stwierdza, że zaplanowane przez Skarżącego koszty budowy budynku magazynowego mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu. Tym samym, odmawiając objęcia przedsięwzięcia wsparciem z uwagi na uznanie ich za koszty niekwalifikowalne Agencja dopuściła się naruszenia § 4 ust. 14 Regulaminu poprzez dowolną ocenę wniosku, a w konsekwencji obrazy art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., który nakazuje dokonanie wyboru przedsięwzięć w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Rozpatrując sprawę ponownie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę Agencji do ponownego rozpatrzenia. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 p.p.s.a.