V SA/Wa 2226/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. "[...]" Sp. z o.o. w [...] (zwana dalej: skarżącą) 15 maja 2008 r. wniosła do BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2008 r. W przedmiotowym wniosku skarżąca zadeklarowała działkę ewidencyjną o identyfikatorze [...] położoną w województwie [...], powiat [...], gmina [...], powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej: 168 ha 5850 m, powierzchnia gruntów rolnych na działce: 126,36 ha. Skarżąca zadeklarowała działkę rolną z grupą upraw: JPO, o powierzchni działki rolnej 95,00 ha. Rozpoznający wniosek Kierownika BP ARiMR w [...] pismem z [...] maja 2009 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych gruntów, bowiem na podstawie protokołu z czynności kontrolnych z lat poprzednich, stwierdzono kod DR10 mówiącego, że cała działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Skarżąca pismem z 27 maja 2009 r. wniosła o ponowne określenie powierzchni uprawnionej do płatności bezpośrednich, unieważnienie postępowania kontroli oraz protokołu pokontrolnego z 10 września 2004 r. i uchylenia kodu DR10. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Kierownik BP ARiMR w [...] odmówił skarżącej przyznania płatności do gruntów rolnych za 2008 r. oraz nałożył sankcje wieloletnie ze względu na wykryte niezgodności – z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 32.234,45 zł. W wyniku rozpoznania odwołania z 10 czerwca 2009 r., Dyrektor ARiMR w [...] decyzją z [...] października 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nienależycie ustalony stan faktyczny w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z [...] marca 2011 r. po raz kolejny odmówił przyznania wnioskowanych płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 32.234,45 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że błąd DR 10 dotyczący działki nr [...] wykryty podczas kontroli administracyjnej sprawy prowadzonej na wniosek skarżącej, został zastosowany na mocy ustaleń kontroli w gospodarstwie producenta rolnego J. D. (ówczesnego posiadacza działek), 11-14 września 2004 r. W trakcie przedmiotowej kontroli ustalono, że na działce w miejsce deklarowanych traw na gruntach ornych znajdował się odłóg na powierzchni 158,00 ha. Przedmiotowy protokół z czynności kontrolnych został przekazany J. D., który miał możliwość złożenia stosownych zastrzeżeń, z którego to prawa nie skorzystał. Ponadto organ wyjaśnił, że w razie zastosowania kodu błędu DR10 nie jest konieczne wpisywanie powierzchni działki rolnej, gdyż kod ten nadaje się tylko w sytuacji gdy nieprawidłowość dotyczy całej działki. Organ dodał, że spółka błędnie przyjęła, że działka nr [...] była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień przeprowadzenia kontroli. Z protokołu z czynności kontrolnych oraz dołączonego do niego szkicu wynika, ze na działce w dniu kontroli był odłóg. Oznaczenia symbolem "v" wymogów dobrej kultury w sekcji dot. działki nr [...] nie oznacza, ze wymogi te zostały spełnione; w nagłówku kolumny napisano "spełnione lub nie dotyczy" - w tym przypadku "nie dotyczy". Z żadnego z zapisów protokołu nie wynika, ze na działce w dniu kontroli były trawy, skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu w tym zakresie, a zatem argumenty w tej części należy traktować jako czysto polemiczne. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca zgłosiła do płatności powierzchnię 95,00 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. Kontrola na miejscu przeprowadzona 25 maja 2009 r. wykazała, że w dacie jej przeprowadzenia działka była użytkowana rolniczo. W trakcie postępowania dowodowego organ ustalił jednak, że działka w trakcie kontroli na miejscu została obciążona kodem DR10 oznaczającym, że 30 czerwca 2003 r. nie była użytkowana rolniczo, dlatego w całości nie kwalifikuje się do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Fakt ten organ ustalił na podstawie ortofotomapy i protokołu z kontroli na miejscu z 14 września 2004 r. Wymieniona działka znalazła się także na wykazie powierzchni niekwalifikujących się do JPO dostępnym na stronie internetowej ARiMR. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zasady kwalifikowalności powierzchni do płatności bezpośrednich regulowało zarówno w dacie przeprowadzania kontroli w 2004 r. jak i w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady(WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93 (...). Zgodnie z art. 143b tego rozporządzenia przyznanie płatności uzależnione zostało od stanu istniejącego w przeszłości, tj. badania stanu działek rolnych zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przepisy te wskazują, że obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców(Dz. U. L 345 z 20.11.2004, str. 1) we wniosku o jednolitą dopłatę obszarową podaje się areały kwalifikujące się na mocy postanowień zawartych w art. 143b ust. 5 rozporządzenia(WE) nr 1782/2003. Organ odwoławczy zaznaczył, że o powyższym stanie rzeczy skarżąca była informowana w toku postępowania przed organem I instancji 25 maja 2009 r. Jednocześnie zaznaczył, że uwzględnił fakt, że kod DR10 został usunięty z wymienionej działki w kampanii 2010 r. W konsekwencji działkę tą należy uznać za kwalifikująca się do płatności począwszy od następnej kampanii, to jest 2011 r. Brak jest jednak przesłanek do przyznania płatności w niniejszej sprawie, ponieważ w roku 2008 działka była wykluczona z płatności i znajdowała się na wykazie wykluczonych działek. Natomiast wniosek o przeprowadzenie inspekcji terenowej działki [...] nie jest uzasadniony, gdyż kontrola na miejscu została już raz przeprowadzona w 2008 r. na tych gruntach i nie wykazała nieprawidłowości. Powodem wykluczenia działki z płatności było nie spełnienie warunku użytkowania rolniczego na 30 czerwca 2003 r. W skardze z 30 września 2011 r. (uzupełnionej pismem procesowym z 4 maja 2012 r.) na powyższą decyzję "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą z [...] marca 2011 r., a także o wypłatę spółce dopłat bezpośrednich za 2008 r. wraz z odsetkami i zdjęcie ze spółki nałożonych sankcji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nie mających w źródła powszechnie obowiązujących przepisach prawa pojęć, takich jak "objęcie kodem DR10", "usunięcie kodu DR10" jako okoliczności mających w sposób abstrakcyjny tzn. w oderwaniu od ich faktycznego znaczenia z punktu widzenia postępowania dowodowego – kształtować prawa i obowiązki strony postępowania; 2. art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu dowodowym urzędowego oświadczenia właściwego organu odnośnie kluczowego elementu stanu faktycznego sprawy, względnie poprzez oparcie rozstrzygnięcie na dowodach, które ten sam organ jednocześnie uznał za niewystarczające do udowodnienia tej samej okoliczności faktycznej w innych toczących się postępowaniach (kampania 2011); 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie, w jakim w miejsce przepisów prawa za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto "doprecyzowania" innej komórki organizacyjnej instytucji, której pracownicy piastują funkcję organu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że odmowa wypłaty przez ARiMR świadczeń dla skarżącej jest niezrozumiała i pozbawiona podstaw prawnych, bowiem zdejmując kod DR10 z przedmiotowej działki ARiMR stwierdza, że w latach 2003-2010 działka była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, a jednocześnie odmawia wypłaty należnych świadczeń. Błędna decyzja ARiMR o nadaniu kodu DR10 i wykluczająca działkę z systemu dopłat bezpośrednich nie może odbierać praw przysługujących producentowi rolnemu, a tym bardziej być podstawą nałożenia na niego sankcji finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania. Dlatego w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł przyznać skarżącej spółce – tak jak tego żąda w skardze – płatności bezpośrednich za 2008 r. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji z [...] sierpnia i [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającego ich wydanie postępowań był zobowiązany do sformułowania na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w sposób nieprawidłowy ustalono stan faktyczny sprawy. Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Z kolei, zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 – do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (...). W myśl art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 – obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych (...). W przypadku stwierdzenia przez inspektora terenowego w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych niespełnienia, w odniesieniu do zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów działek rolnych, kryteriów określonych w art. 143b rozporządzenia 1782/2003, powoduje przypisanie do działek ewidencyjnych, w granicach których położone są dane działki rolne kodu nieprawidłowości DR10. Kod DR10 oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przypisanie tego kodu powoduje wykluczenie danej powierzchni z kwalifikowania się do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Jednakże podkreślić należy, ze stosowanie powyżej przywołanych przepisów wymaga uzyskania dowodów potwierdzających okoliczności ich niedotrzymania, czyli nieutrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dowodzenie powyższego wymaga posiadania przez właściwy organ dowodów, z których bezsprzecznie będzie wynikało, że stan faktyczny na działkach rolnych był niezgodny z powyższymi przepisami. Podstawę do wykluczenia działki z przyznawania jednolitej płatności obszarowej stanowić mogą protokoły z czynności kontrolnych, które wskazują na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów w dniu 30 czerwca 2003 r. Jeżeli z raportu kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie (zgodnych z art. 75 § 1 k.p.a.), które potwierdziłyby brak zachowania dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W niniejszej sprawie organy orzekające przyjęły, na podstawie wyników kontroli na miejscu oraz protokołu z tej kontroli z 14 września 2004 r., iż działka ewidencyjna o identyfikatorze [...] deklarowane we wniosku została obciążona kodem błędu DR 10, co oznacza, że nie była ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a przyjęcie stanu faktycznego na podstawie tego protokołu zobowiązywało organ do jej wykluczenia z płatności. Sąd zauważa jednakże, że z przywołanego protokołu kontroli z 14 września 2004 r. (znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej) wynika, że kod DR10 został przypisany do działki o innym identyfikatorze ewidencyjnym tj. [...]. Poza tym ze znajdującego się na stronie internetowej ARiMR (www.arimr.gov.pl) rejestru wszystkich działek ewidencyjnych, w odniesieniu do których przeprowadzona w ramach lat ubiegłych kontrola na miejscu stwierdziła kod DR10, wynika, że wykluczona z dopłat została działka nr [...], a nie działka nr [...]. Okoliczności te organy pominęły w uzasadnieniach zaskarżonych decyzjach. Co istotne – jak trafnie zarzucono w skardze – organ nie dysponuje jakimkolwiek innym materiałem dowodowym w postaci zdjęć, oświadczeń, które mogłyby bezspornie potwierdzić, że faktycznie przedmiotowa działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Sąd podkreśla, że powyższe wątpliwości, co do słuszności odmowy przyznania płatności skarżącej i wykluczenia przedmiotowej działki nr [...] z płatności, potwierdzają sami urzędnicy organu. Jak bowiem wynika z pisma z 7 marca 2011 r. Zastępcy Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR "Z dostarczonych przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego dokumentów wynika, iż przeprowadzona w dniach 11-14 września 2004 roku kontrola na miejscu, dotyczyła działki ewidencyjnej o identyfikatorze [...] a nie działki o identyfikatorze [...] (choć być może jest to błąd jedynie dokumentacji a nie rzeczywistego odniesienia w terenie), raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Pana J. D. (ówczesnego właściciela działki ewidencyjnej) jest obarczony błędami formalnymi, kolejny "poprawiony" raport również został wypełniony niepoprawnie. W wyniku analizy dostarczonych dokumentów jak i orofotomapy nie stwierdzono, aby cała powierzchnia działki rolnej o identyfikatorze [...] nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku. Mając powyższe na uwadze, Departament Płatności Bezpośrednich, Departament Baz referencyjnych oraz Departament Kontroli na Miejscu podjęły decyzję o usunięciu kodu DR10 z działki ewidencyjnej o identyfikatorze [...]". Z pisma tego jednoznacznie wynika, że kod DR10 został usunięty z przedmiotowej działki 18 listopada 2010 r., a zatem jeszcze przed wydaniem pierwszo-instancyjnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] marca 2011 r. Powyższe świadczy o tym, że odpadła podstawa do odmowy przyznania skarżącej spółce wnioskowanych płatności i nałożenia sankcji, skoro same organy uznały, że przedmiotowa działka rolna nie była obarczona kodem DR10 i brak jest dowód stwierdzający, że działka te nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dlatego też Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z czym uchylił decyzje obu instancji. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.