V SA/Wa 2228/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie składnika majątkowego spod egzekucji obejmującej należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej: "ZUS" lub "organ I instancji") wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku G.B. (dalej "skarżąca" lub "strona") na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia [...] marca 2013 r. o numerach od [...] do [...] i od [...] do [...], obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne miesiące w latach 2007-2010, w łącznej kwocie należności głównej 16.642,10 zł plus należne odsetki za zwłokę. W dniu [...] czerwca 2017 r. organ dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej skarżącej wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. i wynoszącego 1.069.27 zł miesięcznie. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zwolnienie spod egzekucji składnika majątkowego stanowiącego świadczenie rentowe w wysokości 100%. Przy piśmie a dnia [...] sierpnia 2017 r. strona złożyła druku ZUS-RD-OFF i oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości. Po rozpatrzeniu wniosku ZUS, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], nie wyraził zgody na zwolnienie spod egzekucji składnika majątkowego stanowiącego świadczenie rentowe wypłacane przez ZUS w wysokości 100%. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor Izby", "organ odwoławczy " lub "organ II instancji"), który postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia Dyrektor Izby podał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 13 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Zaznaczył też, że konstrukcja zwolnienia z egzekucji składników majątkowych opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że wypełnienie tych przesłanek nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do zastosowania zwolnienia, a jedynie stwarza mu taką możliwość. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymogi do zwolnienia określonego składnika majątkowego, tj. nie został wykazany inny składnik majątkowy, z którego skutecznie byłaby prowadzona egzekucja. W postępowaniu zastosowano jeden skuteczny środek egzekucyjny, czyli zajęcie świadczenia rentowego, a strona nie wskazała innego, który prowadziłby do realizacji dochodzonego obowiązku. Skarżąca nie uzasadniła również wniosku ważnym interesem podatnika dającym podstawę do zwolnienia z egzekucji. Organ podkreślił, iż skarżąca nie załączyła do wniosku żadnych dokumentów uzasadniających istnienie jej ważnego interesu. Z tego powodu ZUS wezwał ją do przedłożenia aktualnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz dokumentów obrazujących przeznaczenie zwolnionej kwoty (np. faktury), które uzasadniałaby konieczność takiego zwolnienia, oraz uzupełnienie wniosku o informację o wysokości kwoty zwolnienia, czy kwota zwolnienia ma być jednorazowa czy co miesięczna. Pomimo wezwania strona nie dostarczyła żądanych materiałów. Złożyła jedynie oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym na druku ZUS-RD-OFF, w którym nie wykazała innego składnika majątkowego z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Zdaniem Dyrektora Izby art. 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji choć ma w zamyśle ustawodawcy na celu ochronę interesów zobowiązanego, to nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Wnioskujący o zwolnienie musi więc nie tylko przedstawić argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z jej innych składników majątkowych. Z ustaleń organów jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie posiada innych składników majątkowych podlegających egzekucji, co sprawia, iż odstąpienie od zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego mogłoby doprowadzić do całkowitej bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie w jej interesie byłoby zwolnienie spod egzekucji wskazanych składników majątkowych, gdyż mogłaby nimi swobodnie dysponować, jednakże dolegliwość jakiej doświadcza w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie może być jedyna przesłanką do uwzględnienie jej żądań. Argumenty Skarżącej odnoszące się do problemów zdrowotnych i finansowych organ odwoławczy uznał za okoliczności istotne jednak nie przesadzające o istnieniu po jej stronie obiektywnego ważnego interesu. O istnieniu ważnego interesu płatnika nie decyduje bowiem jego subiektywne przekonanie, lecz kryteria zobiektyzowane zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią. Pod pojęciem ważnego interesu zobowiązanego należy rozumieć nadzwyczajne sytuacje w jakich znalazł się zobowiązany, przypadek losowy, a więc przed wszystkim sytuacje spowodowane działaniem czynników, na które podmiot nie miał wpływu i które były zależne od jego postępowania. Dokonując zaś oceny ważnego interesu płatnika należy mieć na względzie całokształt jego sytuacji także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań publiczno-prawnych. W niniejszej sprawie natomiast, do powstania zadłużenia skarżącej doszło w wyniku nieuregulowania w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a zatem nie było to wynikiem nagłych i nieprzewidzianych okoliczności, lecz zaniechania strony. Te nieuiszczone w terminie przez stronę należności stały się podstawą konieczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania środka egzekucyjnego. G.B. zaskarżyła postanowienie Dyrektora Izby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Skarżąca podała, że w latach 1999-2010 prowadziła salon fryzjerski, lecz wszystkie związane z tym należności, w tym składki ZUS, opłacała w terminie. Nie jest w stanie powiedzieć skąd wzięło się zadłużenie, a sprawę próbowała wyjaśnić również księgowa, która prowadziła księgowość jej salonu. Oprócz salonu w Warszawie nie prowadziła żadnej innej działalności. Podkreśliła, że w roku 2010 została przyjęta do szpitala i tamtego czasu nie może pracować, co potwierdzają orzeczenia o niezdolności do pracy. Obecnie jest bezrobotna, lecz ma prawo do renty do końca 2017 r. w wysokości 910 zł. Skarżąca nie ma prawa do emerytury, więc będzie musiała jeszcze pracować. Nie udało jej się wrócić do fryzjerstwa, to jej jedyny wyuczony zawód. Podniosła, że nie ma żadnych innych kwalifikacji a dodatkowo pogorszył się stan jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organ orzekający, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca zwróciła się do organu egzekucyjnego o zastosowanie wobec niej szczególnego środka ochrony dłużnika, jakim jest przewidziane w art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2017r. poz. 1201 j.t. ze zm., dalej u.p.e.a.) zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych ze względu na jego ważny interes. Jest to dodatkowy środek ochrony na wypadek, gdyby zaistniały nadzwyczajne okoliczności, a przewidziane w wymienionej ustawie gwarancje w postaci przepisów przewidujących wyłączenia i ograniczenia egzekucji z poszczególnych składników majątkowych zobowiązanego, okazały się niewystarczające w danej sytuacji. Przy czym wskazać należy, że zastosowanie tego środka, ustawodawca uregulował w ramach uznaniowego rozstrzygnięcia organu. Wskazany przepis wprowadza bowiem po stronie organu prawo, a nie obowiązek zastosowania ulgi w postaci czasowego lub bezterminowego zwolnienia spod egzekucji części lub całości składników majątkowych dłużnika. Organ działa w tej sprawie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym sprawy ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. Nawet w przypadku ustalenia zaistnienia pozytywnej przesłanki zwolnienia spod egzekucji, ma prawo odmówić zastosowania ulgi. Pozytywną przesłanką skorzystania przez organ z powyższego uprawnienia jest stwierdzenie istnienia po stronie dłużnika "ważnego interesu". Jest to rodzaj klauzuli generalnej odsyłającej do ocen poza prawnych. Przyjmuje się że klauzula ta określa dyrektywy wyboru organu egzekucyjnego, co każdorazowo wymaga dokonania oceny skutków rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego przez "ważny interes" należy rozumieć co do zasady nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji dłużnika. Przy czym podkreśla się jednocześnie, że zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych (czego w tej sprawie zabrakło), ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych Sąd podziela stanowisko obu organów w tej sprawie, że w przypadku ulgi, o jakiej mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a. przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego należy ważyć ważny interes dłużnika ubiegającego się o zwolnienie z interesem wierzyciela, którego zabezpieczeniu ma służyć postępowanie egzekucyjne. W tym, kontekście ważną okolicznością w tej sprawie jest też to, na co słusznie zwracał uwagę organ, że skarżąca nie wskazała żadnego innego składnika majątkowego, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji. Przepis art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego jak i wierzyciela, dlatego też uregulowana tam instytucja nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należy z organem, ze zwolnienie z egzekucji składnika majątkowego w postaci świadczenia rentowego równałoby się niemożności wyegzekwowania ciążących na skarżącej zaległości, co oznaczałoby zgodę na bezskuteczność egzekucji. Takie postępowanie należałoby uznać za sprzeczne z ustawowymi obowiązkami organu egzekucyjnego, który na mocy art. 7 § 2 (w związku z art. 6 § 1) u.p.e.a. jest zobligowany, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku, podejmować czynności prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych poddanych egzekucji administracyjnej. Wynikający z art. 7 § 2 u.p.e.a. wymóg stosowania w takim wypadku najłagodniejszego środka egzekucyjnego dotyczy jednak wyłącznie takiej sytuacji, gdy istnieje możliwość wyboru pomiędzy kilkoma środkami egzekucyjnymi, zapewniającymi realizację celu postępowania egzekucyjnego. Także w orzecznictwie dotyczącym art. 13 § 1 u.p.e.a. podkreśla się, iż przepis ten ma na celu ochronę zobowiązanego, jednakże nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Końcowo Sąd zauważa, że konieczność uwzględnienia celów postępowania egzekucyjnego oraz związane z tym oczekiwanie wykazanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a, że zastosowanie ulgi nie zniweczy możliwości prowadzenia egzekucji odróżnia tę instytucję o np. postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności, w którym także bada się sytuację osobistą i majątkową dłużnika pod kątem wystąpienia przesłanki "ważnego interesu", a w którym to wierzyciel ma prawo zdecydować o ewentualnej rezygnacji z dochodzenia należności. Na etapie postępowania egzekucyjnego środek przewidziany w art. 13 § 1 u.p.e.a. ma umożliwić zmniejszenie dolegliwości egzekucji, ale nie powinien prowadzić do jej udaremnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.