V SA/Wa 2229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni I. "Z." na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis I. Uchyla zaskarżone postanowienie II. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Spółdzielni I. "Z." kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2009r. strona skarżąca Spółdzielnia Inwalidów "Z." w Z. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wydanie zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis w kwocie [...] zł. Postanowieniem z [...] stycznia 2010r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień [...] października 2009r. w kwocie [...] zł., tj. [...] euro. Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W wyniku jego rozpoznania postanowieniem z [...] kwietnia 2010r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, iż celem indywidualnego programu rehabilitacji (IPR) jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego, wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a zatem sfinansowaniu z zfron podlegają koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie wątpliwości budzi fakt eliminowania ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika poprzez zakup samochodu, ponieważ trudno znaleźć związek pomiędzy jego zakupem a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. Klimatyzacja, fotel z podpórką lędźwiową oraz nowoczesny układ amortyzacyjny wpływają na poprawę komfortu wykonywanej pracy oraz zwiększają bezpieczeństwo przy kierowaniu pojazdem każdej osobie bez względu na to, czy na tym stanowisku zatrudniona jest osoba pełnosprawna czy niepełnosprawna. Organ wskazał, że z IPR wyraźnie wynika, że przeciwwskazaniami do wykonywania pracy przez pracownika J. B. jest m.in. praca w wymuszonej pozycji ciała, co w ogóle stawia pod znakiem zapytania możliwość wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Reasumując organ wskazał, że indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach, nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi w miejsce zużytych czy też nabyciem środków transportu. W ocenie organu przedmiotowy wydatek powinien zostać sfinansowany ze środków własnych pracodawcy. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ust. 4, art. 7 i 8 ust, 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisów rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że środki zfron przeznaczone na finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji nie mogą być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, gdyż wyposażenie stanowisk pracy jest obowiązkiem pracodawcy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego co do przeprowadzonej oceny dowodów oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt V SA/Wa 1258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W ocenie Sądu, trudno uznać zakup samochodu za eliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, jak również trudno stwierdzić, aby osoba z przeciwwskazaniami do pracy w wymuszonej pozycji ciała została uznana za zdolną do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z opinii doradcy zawodowego załączonego do zażalenia wynika, że zaburzenia w zakresie nadciśnienia tętniczego niepełnosprawnego pracownika spowodowane były nadmierną temperaturą w kabinie pojazdu nie posiadającego układu klimatyzacyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że jako przeciwwskazania do wykonywania pracy przez niepełnosprawnego pracownika wskazano pracę w ciągłym stresie, ciężką fizycznie, wymagającą ciągłego stania i chodzenia, w wymuszonej pozycji ciała, uniemożliwiającej regularne spożywanie leków i posiłków. Kierowca zajmuje się również załadunkiem i rozładunkiem przewożonej produkcji. Zdaniem Sądu, trudno przyjąć, że nawet korzystanie z nowoczesnego samochodu, wyposażonego w fotel z podpórką lędźwiową, klimatyzacją oraz nowoczesnym układem amortyzacyjnym spowoduje, ze pozycja ta nie będzie wymuszona i ustaną problemy, jakie dla pracownika może powodować jazda samochodem. Dodatkowo Sąd stwierdził, że wyposażenie stanowiska pracy w odpowiedni sprzęt jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy. Zakup ten jest warunkiem niezbędnym do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy bez względu, czy chodzi o osobę pełnosprawną czy niepełnosprawną. Brak jest zatem podstaw do uznania, że stanowi on koszt dostosowania stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do obciążania rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na wyposażenie stanowiska oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Od powyższego wyroku Skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do sfinansowania innych kosztów poniesionych w celu realizacji programu opracowanego przez komisję rehabilitacyjną, a także pozwalającą na przyjęcie, że zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej musi wynikać z rodzaju i stopnia niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej; 2. § 2 ust. 1 pkt 12 oraz § 6 z.f.r.o.n., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezasadnego uznania, że dokonanie zakupu samochodu dla kierowcy nie będzie prowadzić do zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej oraz uznania, że z oceny dokonanej przez komisję rehabilitacyjną nie wynika zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej; 3. § 6 w zw. z § 9 z.f.r.o.n., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ocena zasadności wydatku dokonanego w celu realizacji programu ustalonego przez komisję rehabilitacyjną i w konsekwencji ocena czy zastosowana metoda, na którą poniesiony został ten wydatek, zmniejsza ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej, należy do kompetencji organu administracji, a nie komisji rehabilitacyjnej. Przyjęcie takiego błędnego stanowiska przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na jego podstawie skarżącej odmówiono uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis. 4. art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 pkt 4) przepisów z.f.r.o.n., poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że środki z.f.r.o.n. przeznaczone na finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji nie mogą być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych gdyż wyposażenie stanowisk pracy jest obowiązkiem pracodawcy. II. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych, to jest niezasadnego przyjęcia, że w celu eliminacji ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika niemożliwy jest zakup samochodu. Skoro wydane w sprawie przez wyspecjalizowane jednostki opinie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami, skoro opinie te są ze sobą spójne i nie można im postawić skutecznie zarzutu braku obiektywizmu, a nadto są uzasadnione w sposób czytelny i wyczerpujący - to organ administracyjny nie miał podstaw do odmówienia im wiarygodności. Podkreślić trzeba, że indywidualny program rehabilitacji zawiera orzeczenie lekarskie, doradcy zawodowego, które jest sporządzone w sposób rzetelny i solidny, które znajduje poparcie w przeprowadzonych badaniach, jest prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione a zatem wiąże organ orzekający w danej sprawie. Organ administracyjny nie posiada wiedzy fachowej, specjalistycznej, która jest niezbędna do orzekania w przedmiocie zmniejszenia ograniczeń zawodowych. Wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki opracowujące w tym zakresie indywidualny program rehabilitacji. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całej załączonej do skargi opinii specjalistów (doradcy zawodowego i lekarza). Odniósł się wyłącznie do jednego zdania, pomijając całość dokonanej oceny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 23 maja 2012r. sygn.akt V SA/Wa 585/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada w pełni stawianym mu wymogom. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie wskazała konkretnego przepisu postępowania, co uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż nie ma bowiem obowiązku domyślać się, o jakie przepisy skarżącej chodziło, jak też ich poszukiwać. Rozpoznając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego NSA wskazał, że aby konkretny wydatek mógł być zaliczony do pomocy de minimis musi być poniesiony w ramach indywidualnego programu rehabilitacji (§ 6 ust. 1 z.f.r.o.n.), musi mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, musi być przeznaczony na sfinansowanie pomocy, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n., a także musi być sfinansowany ze środków funduszu rehabilitacji (§ 9 ust. 2a z.f.r.o.n.). Zatem odmowa uznania wydatków za pomoc de minimis mogłaby dotyczyć tylko tych wydatków, które nie byłyby objęte programem, albo nie miałyby na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych. NSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, poddały w wątpliwość fakt eliminowania ograniczeń zawodowych pracownika poprzez zakup nowego samochodu, wyposażonego w klimatyzację, fotel z podpórką lędźwiową oraz nowoczesny układ amortyzacyjny, mimo, iż zgodnie z indywidualnym programem rehabilitacji było to wskazane, ze względu na pogarszający się stan zdrowia pracownika objętego indywidualnym programem rehabilitacji. NSA wyjaśnił, iż z treści § 2 z.f.r.o.n., a także pozostałych przepisów rozporządzenia nie wynika bezwzględny wymóg ponoszenia wydatków według ściśle określonej kolejności, co oznacza, że zostało to pozostawione do uznania pracodawcy. Nadto zwrot "inne koszty", z uwagi na brak definicji legalnej, należy rozumieć szeroko, zakładając, że chodzi o wszelkie wydatki, wcześniej nie wymienione w § 2 z.f.r.o.n., finansujące pomoc zmniejszającą ograniczenia zawodowe pracownika, dla którego został utworzony indywidualny program rehabilitacji. Zatem w ramach powołanego przepisu jest możliwe dokonywanie wydatków, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością, jak też podnoszą komfort i bezpieczeństwo pracy. W ocenie NSA, wbrew twierdzeniom organu i Sądu I instancji, za wydatek ze środków funduszu rehabilitacji można uznać zakup związany ze stanowiskiem pracy i mający na celu zmniejszenie uciążliwości wykonywania czynności zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością pracownika. Czym innym jest bowiem finansowanie wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, a czym innym wywiązywanie się pracodawcy z ciążącego na nim obowiązku zapewnienia pracownikowi odpowiedniego stanowiska pracy. Są to dwie niezależne od siebie rzeczy. Z treści § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. nie wynika też, aby wydatkowanie z tego tytułu było uzależnione od stopnia niepełnosprawności. Dlatego też należy przyjąć, iż w ramach tego przepisu wydatki mogą dotyczyć wszelkich ograniczeń zawodowych, obniżających sprawność funkcji fizycznych, psychicznych bądź umysłowych, stwierdzonych orzeczeniem o niepełnosprawności. Podsumowując NSA wskazał, że w wyniku wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f), w związku z § 6 i § 9 z.f.r.o.n., jak też art. 34 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w związku z art. 7 i art. 8 tej ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012r.r., sygn. akt II GSK 585/11 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Spółdzielni Inwalidów "Z." w Z. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zasadność poniesionych wydatków na tle regulacji dotyczących warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 i 2 ww. ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, zwany dalej "funduszem rehabilitacji" - w szczególności ze środków, o których mowa w art. 26a ust. 5 pkt 2 oraz w art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 2; z części zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych, zgodnie z odrębnymi przepisami; z wpływów z zapisów i darowizn; z odsetek od środków zgromadzonych na rachunku funduszu rehabilitacji; ze środków pochodzących ze zbycia środków trwałych zakupionych ze środków funduszu, w części niezamortyzowanej. Środki funduszu rehabilitacji (...) przeznaczane są na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków (art. 33 ust. 4). Rodzaj wydatków i sposób ich ponoszenia z funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, regulują szczegółowo przepisy rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W § 2 z.f.r.o.n. zostały określone rodzaje wydatków, na które przeznaczone są środki funduszu rehabilitacji. Wśród tych wydatków w pkt 12 lit. a - f ujęto finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji, mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności. W ramach tych celów finansowane są w szczególności koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. e), ale także inne koszty, niż wymienione pod lit. a – e (§ 2 ust. 1 pkt. 12 lit. f). Stosownie do § 6 z.f.r.o.n. warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 jest opracowanie indywidualnego programu rehabilitacji. Z kolei warunkiem zakwalifikowania wydatków sfinansowanych przez pracodawcę z funduszu rehabilitacji do pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy (§ 9 ust. 1 z.f.r.o.n.). Jak podkreślił NSA, § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. zawiera otwarty katalog wydatków, co niewątpliwie ma związek z funkcją i celem ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Należy bowiem pamiętać, iż co do zasady rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej (art. 7 ust. 1 ustawy), co może być osiągnięte przy pomocy różnorodnych działań trudnych do przewidzenia i skatalogowania. W sferze zawodowej rehabilitacja ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej nie tylko uzyskania, ale też i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia oraz awansu zawodowego (art. 8 ust. 1 ustawy). Temu celowi służy tworzony w zakładach pracy chronionej fundusz rehabilitacji. W rozpoznawanej sprawie, treść indywidualnego programu rehabilitacji wskazywała, że proponowany w nim zakup samochodu służyć miał likwidacji, czy też zmniejszeniu ograniczeń zawodowych pracownika spowodowanych niepełnosprawnością, a więc mieścił się w unormowaniu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. Wobec powyższego należało przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie wydatek na zakup samochodu został poniesiony w ramach funduszu rehabilitacji. Z treści § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. nie wynika też, aby wydatkowanie z tego tytułu było uzależnione od stopnia niepełnosprawności. Dlatego też należy przyjąć, iż w ramach tego przepisu wydatki mogą dotyczyć wszelkich ograniczeń zawodowych, obniżających sprawność funkcji fizycznych, psychicznych bądź umysłowych, stwierdzonych orzeczeniem o niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.