V SA/Wa 2233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg A. G. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]: a) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); b) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) 1. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organów I instancji, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] na rzecz A. G. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu postępowania sądowego 3. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. W dniu 10.05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęły wnioski A. G. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej płatności ONW) przypadające za rok 2012. W toku postępowania wyjaśniającego wskazano, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowanych do płatności wynosiła 63 ha. W wyniku przeprowadzonych kontroli, zwłaszcza z dnia 1.03.2013 r., ustalono – w wyniku weryfikacji powierzchni działki [...], tj. [...] – iż wielkość jej to zaledwie 17,59 ha, która to powierzchnia stanowiła łąkę, natomiast na pozostałym obszarze stwierdzono las oraz wycięte samosiejki drzew i krzewów. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], opierając rozstrzygnięcia na wskazanych w decyzjach podstawach materialnoprawnych, aktami administracyjnymi z dnia [...].04.2013 r. odmówił przyznania A. G.: a) jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 32 242,84 zł; b) płatności ONW do działek rolnych (lub ich części) położonych na obszarze ONW i nałożył sankcję w wysokości 10 751,36 zł. W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy, a także dodatkowo nakładana jest sankcja w wysokości wyżej określonej. 2. W efekcie złożonych odwołań Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzjami z dnia [...].07.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone akty administracyjne. W motywach rozstrzygnięć wskazano, że powierzchnia działki ustalona została na podstawie aktualnej ortofotomapy i wizytacji terenowej działki; ustalona w ten sposób powierzchnia wynosiła 17,59 ha a nie 63 ha, co wynika z deklaracji Skarżącego. Ustalono, że obszar użytkowany rolniczo składa się z dwóch części: o powierzchni 0,82 ha i 16,77 ha. Inspektorzy przeprowadzając pomiar działki uwzględnili teren użytkowany rolniczo w 2012 r., nie biorąc pod uwagę obszarów, co do których nawet mimo okrywy śnieżnej można było ustalić, że grunt nie był użytkowany rolniczo z racji na widoczne zadrzewienia, zakrzaczenia, wyschnięte trzcinowiska, obszary z widocznymi siewkami drzew świadczących o sukcesji naturalnej i braku zabiegów uprawowych. Przeprowadzony następnie pomiar aktualnej ortofotomapy potwierdził ustalenia dokonane w terenie. Powierzchnia stwierdzona na podstawie powyższego wyniosła 17,59 ha, zaś różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 100%. 3. W skargach do Sądu – żądając uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – Skarżący zarzucił: a) w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW: - naruszenie art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedury kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 58 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30.11.2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia bezpośredniego dla przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina – poprzez niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; - naruszenie reguł postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFR na rzecz ROW, a także art. 8, 10 i 11 k.p.a. i w konsekwencji art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. – poprzez "pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym, a także pominięcie urzędowych dowodów przy rozstrzyganiu sprawy"; - naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez "pozbawienie strony równości w postępowaniu gwarantowanej Konstytucją i zasadami k.p.a." b) w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: - naruszenie przepisów ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 58 cyt. w punkcie a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie reguł postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy, a zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 8, 10 i 11 k.pa., a w konsekwencji przepisów art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. – poprzez "pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym, a także pominięcie urzędowych dowodów przy rozstrzyganiu sprawy"; - naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji "poprzez pozbawienie strony równości w postępowaniu gwarantowanej Konstytucją RP i zasadami k.p.a." W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skarg. 4. W odpowiedzi na skargi – żądając ich oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. 2. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. 3. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. 4. W doktrynie (patrz H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 23) zwraca się uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, kiedy mają miejsce następujące sytuacje: a) wydanie decyzji w sferze stosunków objętych regulacją prawa prywatnego; b) przyjęcie za podstawę decyzji przepisów nie mających wsparcia w ustawie, a więc nie mających powierzchnie obowiązującego charakteru; c) wydanie decyzji w sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa; d) wydanie decyzji z sytuacji, gdy załatwienie sprawy winno nastąpić w formie czynności materialno-technicznych; e) zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu w sposób oczywisty nie odnoszącego się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. Pogląd ten jest aprobowany w nowszej literaturze (patrz M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska; Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1998 r., s. 210). 5. Nie ulega wątpliwości, iż aby prawidłowo zastosować w sprawie przepisy prawa materialnego należy w pierwszej kolejności należycie ustalić, a przede wszystkim udokumentować stan faktyczny. W niniejszej sprawie został on ustalony – w związku ze zgłoszonym przez Skarżącego wnioskiem o dopłaty – w oparciu o ortofotomapę i tzw. weryfikację terenową z dnia 1.03.2013 r. In principio należy postawić pytanie o stan wiedzy Organu, tj. ARiMR w sytuacji, kiedy posiadał jedynie wniosek Skarżącego i ortofotomapę (na marginesie zaznaczyć należy, że ani jeden dokument załączony do akt sprawy nie odzwierciedla zawartych w niej ustaleń). Pośrednio zaś – z wniosku do Wydziału GIS w BKMOR (trudno zgadnąć co to oznacza) – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] prosząc o weryfikację działki w terenie informuje, że jej powierzchnia wynosi : 63 ha (zgłoszona przez beneficjenta), 51,97 ha (PEG z wysłanej informacji z dnia 14.08.2012 r.) i 41,26 ha (PEG z rozpatrzonej rozbieżności z dnia 30.10.2012 r.) – vide k. 250 akt administracyjnych. Sądzić należy, iż w znacznej części zawarte w tym żądaniu dane pochodzą z ortofotomapy. Kolejne pytanie – jakie należy postawić – przedstawia się następująco: co ustalono w trakcie weryfikacji terenowej w dniu 1.03.2013 r. i czy można te ustalenia zaakceptować z punktu widzenia zasady praworządności przewidzianej w Konstytucji RP? Jak wynika z notatki urzędowej z dnia 14.03.2013 r. działka [...] jest niespójna, część 1 to 0,82 ha, część 2 to 16,77 ha: "Na działce stwierdzono łąkę, na pozostałym obszarze las oraz wycięte wieloletnie samosiejki drzew i krzewów". Zastosowane kody DR: 37, 49, 51 i 53 wynikają z notatki urzędowej (k. 240 akt administracyjnych) oraz mapy (k. 232 akt administracyjnych), zaś ustalenia faktyczne stanu na poszczególnych fragmentach działki mają dokumentować zdjęcia odzwierciedlone w aktach (k. 52-230 akt administracyjnych). 6. Zestawiając te dokumenty Sąd stwierdza, że ostatecznie ustalenia poczynione przez Organ II instancji znalazły oparcie w notatce urzędowej z 14.03.2013 r. Gdyby zaś było inaczej, to już w zleceniu weryfikacji działki w terenie z dnia 29.01.2013 r. wskazano by pow. 17,59 ha, która wynikałaby przecież z posiadanej ortofotomapy. Zatem jako pozbawioną logicznego uzasadnienia należy uznać konstatację Organów obu instancji zawartą w obu decyzjach: "Przeprowadzony następnie pomiar ortofotomapy potwierdził ustalenia dokonane w terenie". Było zatem odwrotnie. 7. Jak zatem należy ocenić, konstatację Organu II instancji zawartą w motywach obu decyzji, że "Inspektorzy przeprowadzając pomiar działki uwzględnili tylko teren użytkowany rolniczo w 2012 r., nie biorąc pod uwagę obszarów, co do których nawet mimo okrywy śnieżnej można było ustalić, że grunt nie był użytkowany rolniczo: widoczne były zadrzewienia, zakrzaczenia, wyschnięte trzcinowiska, obszar z widocznymi siewkami drzew świadczącymi o sukcesji naturalnej i braku zabiegów uprawowych". Co do kompetencji Autorów, którzy sporządzili notatkę służbową z dnia 14.03.2013 r. należy mieć zasadnicze wątpliwości. Otóż stwierdzili oni – k. 240 akt administracyjnych – na działce łąkę "która stanowi obszar użytkowany rolniczo". Sąd dokonał też oceny fotografii i żadna z nich nie odzwierciedla istnienia łąki o wskazanej w notatce służbowej powierzchni. W ocenie Sądu łąka to teren pokryty zwartą roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw i ziół, tworzącą ruń łąkową, użytkowaną na paszę (siano, zielonki), rzadziej do okresowego wypasu (zob. Encyklopedia powszechna PWN, Warszawa 1984, t. II, s. 799). Na załączonych zaś fotografiach nie jest widoczny żaden z wyżej wymienionych elementów tego użytku; widnieje w 100% pokrywa śnieżna. Jeżeli zatem Autorzy notatki ustalili istnienie łąki, to chyba tylko o własne nieweryfikowalne przeczucia, które nie mają żadnego odzwierciedlenia w załączonym materiale dowodowym. Skoro nie są wiarygodni w tej kwestii, to trudno im przyznać ten przymiot w zakresie pozostałych ustaleń. 8. Wreszcie zwrócić uwagę należy na to, iż wyniki kontroli odzwierciedla notatka służbowa zamiast raporty z kontroli – z pouczeniem o możliwości wniesienia – w stosownym terminie – umotywowanych zastrzeżeń. Jest to istotne naruszenie prawa bowiem odstąpiono od stosowania reguł praworządnościowych bez wyraźnych ku temu przyczyn (zob. art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego dotyczących raportów z kontroli na miejscu). Nie rekompensuje tych uchybień tylko formalne powiadomienie Skarżącego o możliwości skorzystania z możliwości jakie stwarza treść art. 10 k.p.a. Jak wskazuje w skardze czynność opisana w tym przepisie "polegała na poinformowaniu mnie przez pracownicę biura organu I instancji, że powierzchnia mojego gruntu wynosi 17,59 ha! Pracownica sama była tą informacją zaszokowana i na moje pytanie co się stało z pozostałą nieruchomością, wręczyła mi karteczkę, której kopię przedstawiam niżej, wyjaśniając, że taki jest wynik kontroli i mogę na piśmie się do niego odnieść. Znając tylko z wymienionych z organem pism dotychczasowy stan sprawy, nie potrafiłem zająć żadnego sensownego stanowiska wobec całkowicie nowej nieoczekiwanej sytuacji. Na tym zakończył się mój czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji". Znamienne jest, że w odpowiedzi na skargę nie zanegowano tych stwierdzeń, co oznacza, iż okolicznością zrelacjonowanym wyżej przez Skarżącego należy dać wiarę. Taka forma zapoznania strony z aktami sprawy może jedynie zostać uznana za karykaturę stosowania zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Szanując czas Skarżącego można było przesłać karteczkę z informacją – której kserokopię zamieszczono w skardze – za pośrednictwem Poczty Polskiej; wprawdzie naruszenia prawa byłoby identyczne (tj. brak udostępnienia akt administracyjnych) lecz Strona nie byłaby narażona na zbędną stratę czasu. W doktrynie krytycznie ocenia się dotychczasową praktykę stosowania art. 10 k.p.a. (zob. P. Piszczek: Zasada czynnego udziału strony w procedurze administracyjnej [w:] R. Sztychmiler, M. Różański (red.): Dowodzenie w procesach cywilnych, gospodarczych i administracyjnych, Olsztyn 2014, s. 203-252); również znaczenie ogólnych zasad procesowych nie może być lekceważone (zob. P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, "Episteme" 2008, nr 79, s. 21-54). Powiadomienie strony o możliwości skorzystania z treści art. 10 k.p.a., a następnie uniemożliwienie tej czynności poprzez wręczenie karteczki z wynikiem ustaleń poczynionych w dniu 1.03.2013 r. jest drastycznym naruszeniem prawa i zasady praworządności. 9. Powyższe uchybienia nakazują wyeliminowanie zaskarżonych aktów administracyjnych z obrotu prawnego; podstawę stanowi istotne naruszenie prawa procesowego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. pkt 3 niniejszego uzasadnienia). 10. Z powyższych racji brak jest podstaw do tego, aby analizować podnoszone przez Skarżącego argumenty w zakresie obrazy prawa materialnego; ich analiza – z braku prawidłowych ustaleń faktycznych – byłaby przedwczesna. 11. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższe uwagi eliminując dostrzeżone nieprawidłowości. Pamiętać w szczególności należy, że jeżeli ARiMR decyduje się na stosowanie art. 10 k.p.a., to należy to czynić przed Organem I, a także II instancji. Wypada również wskazać na potrzebę rzetelnego ustalenia areału, co do którego mogą być przyznane dopłaty, co powinien odzwierciedlać prawem przewidziany dokument urzędowy a nie notatka urzędowa. Dopiero on – po rozpatrzeniu ewentualnych zastrzeżeń Skarżącego – może stanowić podstawę do ustalenia wzajemnych relacji obszarów użytkowanych rolniczo z nieużytkami, lasami, itp.; a w konsekwencji do ograniczenia/pozbawienia prawa do dopłat i stosowania sankcji. 12. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.