V SA/Wa 2238/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. W dniu 15 stycznia 2007 r. P. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") Oddział w G. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. Uzasadniając swój wniosek wskazał, iż znajduje się obecnie w bardzo złej sytuacji finansowej; ma czteroosobową rodzinę, która utrzymuje się jedynie z pensji żony (650 zł netto). Wskazał, iż choruje na astmę oskrzelową oraz somatyczne zaburzenia osobowości. Ponadto, podniósł, iż jego zadłużenie powstało na skutek błędnej informacji udzielonej mu w ZUS, w okresie, kiedy przebywał w wojsku. Decyzją z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) Zakład odmówił P. P. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 6.502,67 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż nie zachodzą w tej sprawie przesłanki umożliwiające umorzenie zaległości wnioskodawcy. Wyjaśniono, że na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – zwanej dalej: "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, wskazano także, powołując się na treść art. 28 u.s.u.s., kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. Zakład wskazał, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone z jego wniosku przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. nie zostało jeszcze zakończone, dlatego też nie można stwierdzić wobec wnioskodawcy całkowitej nieściągalności zaległych składek. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. P. przytoczył powoływane wcześniej okoliczności, podkreślając przy tym, iż Zakład nie informował go o zaległych składkach, kiedy ten przebywał w wojsku, podtrzymując tym samym wnioskodawcę w błędnym przeświadczeniu, że nie musi on w trakcie odbywania służby wojskowej regulować składek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) marca 2007 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji uwzględnił aktualną skomplikowaną sytuację ekonomiczną wnioskodawcy oraz fakt, iż wobec niego nie była zakończona egzekucja administracyjna potwierdzająca całkowitą nieściągalność. Organ administracyjny drugiej instancji odniósł się do wszystkich podniesionych przez wnioskodawcę aspektów sprawy w kontekście stanu majątkowego i rodzinnego zobowiązanego oraz mając na względzie jego młody wiek i związane z tym perspektywy na możliwość poprawy jego sytuacji ekonomicznej. Dodano, iż istnieje w tej sprawie możliwość zawarcia układu ratalnego z Zakładem. Ponadto Zakład wyjaśnił, iż możliwość umorzenia zaległych składek stanowi decyzję uznaniową organu, który nawet w sytuacji realizacji przewidzianych ustawą przesłanek umorzenia nie jest zobligowany do umorzenia zaległych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu. Ponowił argumenty powołane w poprzednich wnioskach, zarzucając organom administracji, niedostateczne zbadanie stanu faktycznego w sprawie. Skarżący podkreślił, iż przedmiotowe zadłużenie powstało w okresie, kiedy przebywał w wojsku a jego powodem było udzielenie przez Zakład błędnej informacji na temat opłacania składek przez osobę odbywającą służbę wojskową. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi, a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 powołanego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako: "rozporządzenie") - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona, w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z dnia 8 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że Prezes Zakładu w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Jak bowiem wynika z akt przedmiotowej sprawy, spłata zadłużenia nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazać należy, iż przede wszystkim wiek skarżącego oraz uzyskiwane przez jego małżonkę dochody z tytułu: wykonywanej przez nią pracy, zasiłku rodzinnego z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również innych przyznawanych okresowo rodzinie skarżącego zasiłków, pozwalają na uznanie, iż Zakład w perspektywie 10-letniego okresu przedawnienia zaległych składek będzie miał możliwość wyegzekwowania swoich należności bez naruszania niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. Podkreślić należy, iż zasadnie organ dokonując oceny możliwości majątkowych skarżącego wziął pod uwagę jego młody wiek, który niewątpliwie stwarza realne możliwości podjęcia pracy i uzyskiwania stałego dochodu. Dodać tutaj należy, iż stan zdrowia skarżącego, przy uwzględnieniu powoływanych przez niego schorzeń chorobowych, pozwala jednak na podjęcie zatrudnienia w wielu sektorach rynku pracy. Niewątpliwie bowiem pozytywne zmiany na rynku pracy oraz charakter schorzeń skarżącego, które nie należą do uniemożliwiających zatrudnienie, pozwalają na stwierdzenie, iż wnioskodawca może podjąć pracę odpowiadającą jego umiejętnościom. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego udzielenia przez Zakład błędnej informacji na temat opłacania składek przez osobę odbywającą służbę wojskową, wskazać należy, iż, z uwagi na powołany na wstępie zakres orzekania sądów administracyjnych, kwestia ta nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania. Sąd nie dopatrzył się także w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.