V SA/Wa 2239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez J. S. - Skarżącego - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 21 listopada 2004 r. J. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Swój wniosek skarżący uzasadniał trudną sytuacja materialną. Wskazał, że choruje od lat, a na utrzymaniu ma sześcioro dzieci w wieku szkolnym. Nie jest zatem w stanie zapłacić zadłużenia, ponieważ spowodowałoby to zagrożenie dla egzystencji jego rodziny. Do wniosku skarżący dołączył zaświadczenia Urzędu Skarbowego w K., z których wynika, że osiągnął następujące dochody: w 2003 r. w wysokości 5.472,02 zł, zaś w 2002 r. w wysokości 1.682,61 zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu decyzją z dnia [...] marca 2005 r. stanu zadłużenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] - działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres II 2001 r.- XII 2004 r. na: - ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 27.173,69 zł; - ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 7.127,33 zł; - Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1.879,70 zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład, powołując się na ww. przepisy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzaniu należności na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie umarzania", stwierdził że posiadany przez skarżącego majątek pozwala na prowadzenie postępowania egzekucyjnego zatem nie ma podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia przedmiotowych należności. Dodatkowo organ podniósł, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów powoływanego rozporządzenia w sprawie umarzania. Powyższą decyzję doręczono skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2005 r. Skarżący pismem z dnia 23 kwietnia 2005r. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanego dalej jako "Prezesa Zakładu" wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponownie przedstawił swoją sytuację materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu pozostawił wniosek bez rozpatrzenia z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że ostatnim dniem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był dzień 21 kwietnia 2005 r. Zdaniem Prezesa Zakładu wniosek z dnia 23 kwietnia 2005 r. został wniesiony z uchybieniem 14-dniowego terminu. W skardze z dnia 20 maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając organowi antydatowanie decyzji Zakładu z dnia [...] kwietnia 2005 r., stwierdził, że odwołanie od niej złożył w terminie. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że jeżeli faktycznie nastąpiło jakiekolwiek uchybienie terminowi, to wnosi on o jego przywrócenie i ponowne rzetelne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. i wniósł o oddalenie skargi. Organ w piśmie tym nie ustosunkował się do ww. zarzutów skargi. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy bez rozpatrzenia z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. Prezes Zakładu przywrócił termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Pismem z 27 lutego 2007 r. skarżący m.in. wskazał, iż prowadzoną działalność gospodarczą zlikwidował 31 sierpnia 2005r., za 2005r. osiągnął dochód w wysokości 5.958 złotych, za 2006r. nie osiągnął żadnego przychodu. Posiada na utrzymaniu żonę oraz czworo dzieci. Oświadczył, iż stale choruje, a przedmiotowa choroba uniemożliwia podjęcie pracy. Z prowadzonej działalności gospodarczej pozostały zobowiązania wobec dostawców w wysokości ponad 4.300 złotych. Do pisma skarżący załączył: dowód rejestracyjny pojazdu, kartę wizyt bezrobotnego z Powiatowego Urzędu Pracy w K. A. S., zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach z dnia 28 lutego 2007 r., wezwanie do zapłaty z dnia 6 czerwca 2002 r., pozew do Sądu Rejonowego w K., zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 11 lipca 2006r. wskazujące, iż skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, historię bezrobotnego z dnia 13 grudnia 2005 r., odpis z księgi wieczystej z dnia 23 lutego 2007r., decyzję o wykreśleniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 13 września 2005 r., zeznanie PIT-36 o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2005, deklaracje VAT-7 za miesiące od 06/2005 r. do 08/2005, podatkową książkę przychodów i rozchodów za 2005 r. do miesiąca czerwca 2005 r, zaświadczenie lekarskie z dnia 6 marca 2007 r., dowód osobisty A. S. Pismem z dnia 7 marca 2007 r. wnioskodawca poinformował ponadto, iż na utrzymaniu posiada również bezrobotnego syna oraz córkę wraz z jej mężem i wnuczką, którzy nie mają gdzie mieszkać. Wszyscy utrzymują się z zasiłku rodzinnego, na same bilety miesięczne dla uczących się dzieci, zainteresowany wydaje dwieście złotych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący i jego żona są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Źródłem utrzymania rodziny skarżącego są zasiłki otrzymywane z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w wysokości po 296,50 zł miesięcznie. Ponadto żona skarżącego pobiera zasiłek rodzinny w łącznej kwocie po 520,00 zł miesięcznie. Skarżący posiada na utrzymaniu sześcioro dzieci w wieku: 25 lat, 24 lat, 20 lat, 17 lat, 12 lat i 11 lat. Córka lat 25 z dzieckiem oraz mężem, który obecnie nie pracuje, zamieszkuje u skarżącego i jest na jego utrzymaniu. Syn lat 24 jest osoba bezrobotną i poszukuje zatrudnienia. Pozostała czwórka dzieci jest w wieku szkolnym, dwoje uczęszcza do szkoły średniej, dwoje zaś do szkoły podstawowej. Ponadto ustalono, że skarżący choruje przewlekle na kręgosłup. Skarżący zamieszkuje z rodziną w domu jednorodzinnym, który położony jest na działce gruntu o pow. 0,78 ha. Powyższa nieruchomość stanowi współwłasność ustawową małżonków. Wnioskodawca posiada samochód osobowy marki O. V. 1.7D, rok produkcji 1991 r. Skarżący posiada zaległości z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w łącznej wysokości 4403,47 złotych. Po tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Prezes Zakładu stwierdził, iż z majątku skarżącego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz, że obecnie zadłużenie nadal objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., dlatego brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia przedmiotowych należności z tytułu składek w myśl przepisów art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Ponadto, organ wskazał, iż nie zachodzą również uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania. Zdaniem organu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał daje podstawę aby przyjąć, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Zainteresowany obecnie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, która poszukuje zatrudnienia oraz nie posiada orzeczonego stopnia o niepełnosprawności lub o niezdolności do pracy, co daje uzasadnioną podstawę aby przyjąć, że skarżący jest zdolny do pracy i istnieje możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Mimo, iż według zaświadczenia lekarskiego leczy się skarżący przewlekle na zwyrodnienie kręgosłupa, to jednakże do wniosku o umorzenie nie załączył on żadnych dokumentów, które świadczyłyby o podjęciu przez niego czynności zmierzających do poprawy stanu zdrowia - brak faktur na zakup leków, kart leczenia szpitalnego oraz skierowania na rehabilitację. Dodatkowo podniósł, iż skarżący posiada majątek ruchomy i nieruchomy, którego spieniężenie umożliwiłoby mu opłacenie należności z tytułu składek jednorazowo lub w układzie ratalnym. Na powyższą decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie, podnosząc, że opłacenie należności pociągnęłoby za sobą ciężkie skutki dla jego rodziny, gdyż pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i bytowych. Przedstawił raz jeszcze swoją sytuację materialną, podkreślił, że prowadzona egzekucja jest nieskuteczna, samochód osobowy który posiada ma wartość złomu. Jest współwłaścicielem nieruchomości, na której Zakład ustanowił hipotekę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia J. S. określonych należności wobec ZUS. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 u.s.u.s. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 ustawy. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365). Rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że dłużnik nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną nie jest w tanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodnił, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla niego i rodziny. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wieloosobowa rodzina (wnioskodawca, jego żona, córka wraz z mężem oraz wnuczką, dwoje dorosłych dzieci oraz troje małoletnich) utrzymuje się tylko ze świadczeń przyznanych przez opiekę społeczną. W ocenie Sądu ustalony przez organ orzekający stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie można przyjąć, że sytuacja materialna rodziny zobowiązanego uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Nie zmienia tego fakt posiadania przez skarżącego i jego żonę nieruchomości oraz nie potwierdzenia dokumentami przez niego swojego stanu zdrowia. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do życia dla skarżącego, jego żony i dzieci. Ponadto trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od skarżącego zaległych należności, poprzez sprzedaż nieruchomości o pow. 0,78 ha wraz z domem w którym skarżący mieszka wraz z żoną i dziećmi może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela, a zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej dążą do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo należy podkreślić, iż skarżący posiada samochód osobowy, jednakże jego wartość musi być znikoma, skoro mimo prowadzenia egzekucji nie został on zajęty i następnie sprzedany. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Na koniec należy stwierdzić, że właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę. W tym postępowaniu Zakład nie uzasadnił w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierował się odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i rozporządzenia w sprawie umarzania, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Działanie Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie Sądu szczególnie wnikliwego rozważenia w tej sprawie (co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) wymaga ocena sytuacji skarżącego jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku oraz korzystającej ze środków pomocy społecznej, gdy z jednej strony wypłaca się jej pomoc ze środków publicznych, a z drugiej żąda od niej wpłaty na rzecz takich środków. Uzasadnienie decyzji jest również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie decyzji należy również ocenić negatywnie w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd powziął wątpliwości, co do wysokości zaległości składkowych. Mianowicie w decyzji z [...] marca 2005r. Zakład ustalił wysokość zaległości i następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. odmówił ich umorzenia. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. podał inną niższą (kwoty główne zadłużenia bez odsetek) wielkość zadłużenia. Z akt administracyjnych wynika, że uzyskano w skutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego łącznie kwotę 178,77 złotych. Po szacunkowym rozliczeniu kwoty uzyskanej z egzekucji, zdaniem Sądu nie uzyskamy kwot wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym również w przedmiotowej sprawie należy ustalić prawidłową wielkość zadłużenia. Mając powyższe na uwadze, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.