V SA/Wa 2240/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia ... grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie: odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 24 stycznia 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. Z. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z .. grudnia 2006 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję z ... maja 2005 r. nr ... o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Jak wynika z akt sprawy B. i J. Z. są właścicielami gospodarstwa rolnego w miejscowości ... gmina ... o powierzchni ... ha fizycznego (... ha przeliczeniowego) od ... maja 1988 r. Decyzjami Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej: KRUS) z ... września 2003 r. B. Z. została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników za okresy: ... Małżonkowie Z. zostali zobowiązani do zapłaty zaległych składek wraz z odsetkami za okresy od .... w łącznej kwocie ... zł. Na skutek złożenia odwołania przez J. Z., prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W.oddalił odwołanie. W dniu 4 kwietnia 2005 r. J. Z. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS w W. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (zadłużenie na dzień 4 kwietnia 2005 r. ustalono na kwotę ... zł) podnosząc, iż nie jest on w stanie spłacić zadłużenia z uwagi na całkowity brak dochodów. Decyzją z ... maja 2005 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS we W. działając z upoważnienia Prezesa KRUS odmówił umorzenia zadłużenia na podstawie art. 36 ust.1 pkt 10 oraz art. 41a ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.s.r." W uzasadnieniu podano, że ulgi stosuje się w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w sytuacji znacznego ograniczenia możliwości płatniczych wskutek zaistnienia zdarzeń losowych. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, ponadto małżonka wnioskodawcy osiąga dochody spoza rolnictwa. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z ... czerwca 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS we W. działając z upoważnienia Prezesa KRUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", odmówił umorzenia należności wskazując, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności mogących skutkować umorzeniem zaległości. Zauważył, że sytuacja zobowiązanego nie odbiega od przeciętnej rolników mających podobny areał ziemi, ponadto jego żona uzyskuje dochody spoza rolnictwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. Z. wniósł o jej uchylenie podtrzymując argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Podniósł ponadto, iż z uzyskiwanych dochodów utrzymują wraz z żoną córkę - studentkę wyższej niepublicznej uczelni (... zł miesięcznie) oraz syna - ucznia klasy ... szkoły podstawowej, w związku z czym sytuacja jego rodziny jest tragiczna i wskazuje na brak jakichkolwiek możliwości płatniczych. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 12 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2089/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 i art. 11 k.p.a. Podkreślił, że uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny możliwości płatniczych Skarżącego w odniesieniu do jego indywidualnej sytuacji - nie odniesiono się bowiem w żaden sposób do przedstawionych przez Skarżącego argumentów (również podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), dotyczących osiąganych przez jego rodzinę dochodów, ani wydatków koniecznych dla utrzymania rodziny. Wskazał, iż lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy został w ogóle zebrany, co uniemożliwia zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie zwrócił uwagę na obowiązek organu wynikający z art. 10 k.p.a., który w sprawie niniejszej nie został dopełniony. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z ... grudnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS we W. działając z upoważnienia Prezesa KRUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 u.u.s.r., utrzymał w mocy decyzję z ... maja 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie może uznać argumentów zawartych we wniosku o umorzenie należności, gdyż możliwości płatnicze zobowiązanego umożliwiają mu spłatę zadłużenia wobec KRUS. Wynika to z faktu, iż pomimo przysługującego mu prawa zobowiązany nie wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o dopłaty bezpośrednie. Zaznaczył również, iż roczny dochód z gospodarstwa rolnego wynosi ... zł i nie pokrywa się z danymi zawartymi we wniosku o umorzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS. Wskazał, iż uzasadnienie orzeczenia nie zawiera oceny możliwości płatniczych Skarżącego. Organ orzekający bowiem po raz kolejny - pomimo zaleceń zawartych w wyroku WSA - nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez Skarżącego informacji dotyczących jego indywidualnej sytuacji (dochodów i wydatków koniecznych dla utrzymania rodziny). Nie rozważył również przesłanek umorzenia zawartych w art. 41a ust. 2 u.u.s.r. Zaznaczył również, że z uzasadnienia decyzji, które nadal pozostaje lakoniczne, nie wynika, że organ doniósł się do całości wniosku o umorzenie należności i rozważył wszystkie argumenty podniesione w toku postępowania administracyjnego (a więc również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zdaniem Skarżącego Prezes KRUS ograniczył się do stwierdzenia, że argumenty zawarte we wniosku nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi. W konkluzji stwierdził, iż pomimo jednoznacznie określonego stanowiska WSA w sprawie niniejszej, Prezes KRUS całkowicie pominął sytuację życiową Skarżącego i jego rodziny, pochopnie przyjmując, iż jest on w stanie - bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny - ponieść koszty spłaty zadłużenia. Wobec treści pisma procesowego Skarżącego z 29 września 2007 r. oraz stanowiska Prezesa KRUS wyrażonego w piśmie z 18 października 2007 r., postanowieniem z 7 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1046/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowe, które następnie zostało podjęte postanowieniem WSA z 12 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bada zatem w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Może więc uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazany przepis oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Jego oddziaływanie w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej ma istotne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w wyniku których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie również innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Należy wyjaśnić, iż pomiędzy oceną prawną a wskazaniami sądu co do dalszego postępowania istnieje ścisły związek, bowiem ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu w sprawie, zaś wskazania określają sposób jego postępowania w przyszłości. Tym samym, wskazania stanowią niejako konsekwencję oceny prawnej, których celem jest z zasady zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w toku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, komentarz do art. 153 p.p.s.a., s. 472 i nast.). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. postanowienie NSA z 16 lutego 1998 r., IV SA 975/97, LEX nr 43847; postanowienie NSA z 25 maja 2001 r., V SA 355/01, LEX nr 57181). Uzasadnia to możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje ich uchylenie przez sąd administracyjny. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza bowiem, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). W rozpoznawanej sprawie Prezes KRUS bezspornie nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2089/05, dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny z perspektywy - mających zastosowanie w sprawie - przesłanek prawa materialnego, która to ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownego rozstrzygnięcia. Organ podjął wprawdzie czynności procesowe mające na celu zebranie materiału dowodowego, dokonując wizytacji w gospodarstwie rolnym skarżącego (v. Protokół z 20 listopada 2006 r. - k. 86 akt admin.), jednakże ocena zebranych w sprawie dowodów nie została dokonana w sposób odpowiadający dyspozycji art. 80 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja Prezesa KRUS nie spełnia wymogów, jakie - w myśl art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. - winna spełniać decyzja organu administracyjnego, co uzasadnia zarzuty skargi w odnośnym zakresie. Sąd w składzie orzekającym pragnie ponownie podkreślić, iż uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Niezbędny zakres ponownie przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określać powinny, zgodnie z wytycznymi Sądu, przepisy art. 41a ust. 1 i 2 u.u.s.r. Skoro art. 41a ust. 1 u.u.s.r. jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na sytuację materialną zobowiązanego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia możliwości płatniczych skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić egzystencji jego i członków rodziny. W ocenie składu orzekającego, Prezes KRUS, kierując się wytycznymi Sądu, powinien był ustalić źródło i wysokość dochodów osiąganych przez skarżącego z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, skonfrontować je z koniecznymi wydatkami skarżącego i jego rodziny dokonując stosownego zestawienia dochodów i kosztów utrzymania, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji dokonując wszechstronnej i wyczerpującej oceny możliwości płatniczych skarżącego w odniesieniu do jego indywidualnej sytuacji. Organ winien był również ustosunkować się do całokształtu argumentacji przedstawionej przez skarżącego zarówno we wniosku o umorzenie należności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązków tych nie wykonał. W decyzji z ... grudnia 2006 r. zabrakło rzetelnej analizy wskazanych wyżej okoliczności, a jej lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie narusza reguły procesowe zawarte w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W istocie decyzja ta została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Organ nie dokonał kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną Skarżącego poprzestając na stwierdzeniu, iż możliwości płatnicze skarżącego - wbrew jego ocenie - umożliwiają wpłatę zadłużenia z tytułu składek. Stanowisko to, zdaniem organu, uzasadnia okoliczność, iż skarżący nie wystąpił do ARiMR o dopłaty bezpośrednie (przy czym z akt administracyjnych sprawy jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co było powodem zaniechania wystąpienia skarżącego do ARiMR). Wskazując roczny dochód Skarżącego z gospodarstwa rolnego w wysokości ... zł organ przytoczył tylko część istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułował wnioski nie mające dostatecznego w nich potwierdzenia. Ponadto, wbrew zaleceniom Sądu, organ nie rozważył okoliczności rozpatrywanej sprawy z perspektywy przesłanek całkowitej nieściągalności należności, zawartych w art. 41a ust. 2 u.u.s.r. Żadna z tych przesłanek - jak zauważył Sąd w wyroku z 12 czerwca 2006 r. - nie została omówiona w uzasadnieniu decyzji, tak więc domniemuje się, że żadna z odnośnych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. W zaskarżonej decyzji brak jest również uzasadnienia prawnego - organ orzekający nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji i nie przytoczył przepisów prawa regulujących skutki prawne faktów, na których oparto rozstrzygnięcie. Reasumując Sąd stwierdza, iż decyzja Prezesa KRUS z ... grudnia 2006 r., została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej reguł postępowania dowodowego i jako taka nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ orzekający - mając na uwadze wytyczne Sądu - winien ponownie, wnikliwie rozważyć czy w stosunku do skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki, o których mowa w art. 41 a ust. 1 i 2 u.u.s.r., a następnie przyjęte stanowisko należycie (wyczerpująco) uzasadnić w podjętym rozstrzygnięciu czyniąc zadość regułom postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów zgodnie z wymogami określonymi w art. 10 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.