V SA/Wa 2240/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Grupy Producentów Rolnych S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. odmówił Grupie Producentów Rolnych S. Sp. z o.o. w T. przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od 30 kwietnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r., to jest za 1 rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Podstawę faktyczną odmowy stanowiło uniemożliwienie przez Stronę przeprowadzenia kontroli, która miała na celu weryfikacje, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania pomocy. Jako podstawę prawną organ wskazał Art. 4 (Ogólne zasady kontroli) ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym "Wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Wszelkie kwoty, które już wypłacono z tytułu tej operacji, zostają odzyskane, uwzględniając kryteria określone w art. 18 ust. 2 niniejszego rozporządzenia." W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. od decyzji Dyrektora O/R Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. Grupa podnosiła, iż w toku postępowania została wezwana do złożenia wyjaśnień pismem organu z [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na to wezwanie złożyła obszerne wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. W toku przeprowadzanej kontroli Strona udostępniła kontrolującym obiekty i dokumenty rachunkowo-księgowe. Niespełnione żądania kontrolujących dotyczyły wyłącznie okoliczności wynikających z wewnętrznego pisma organu (nieznanego Stronie) z dnia [...] września 2014 r. Zdaniem Strony decyzja Dyrektora O/R Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. jest błędna także wobec wydania i pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania Grupy producentów rolnych w okresie od 30 kwietnia 2013 r. do 29 kwietnia 2018 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Prezes ARiMR wskazał, iż z preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. wynika obowiązek Państwa członkowskiego ustanowienia systemu kontroli, który zapewniałby przeprowadzenie wszystkich niezbędnych kontroli w celu skutecznego sprawdzenia zgodności z warunkami przyznawania pomocy. Obowiązek ten konkretyzuje przepis art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Kontroli podlega między innymi stworzenie sztucznych warunków uzyskania pomocy, bowiem z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem organu II instancji w toku kontroli, która odbyła się w dniach 23 października 2014 r. do 4 listopada 2014 r. w siedzibie Grupy i u jej członka J. S. Strona nie wyraziła zgody na weryfikację wszystkich zagadnień, które zostały jej wskazane a które wyjaśniłyby wątpliwości Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy. Zdaniem organu na podstawie przedstawionych dokumentów powstały wątpliwości, czy członkowie Grupy byli producentami rolnymi przed dniem utworzenia Grupy, w zakresie produktów ze względu na które grupa została utworzona; czy osiągnęli i czy osiągną w przyszłości cele określone w art. 35 ust. 1 Rozporządzenia 1698/2005; czy działania Grupy były ukierunkowane na osiągnięcie i zachowanie celu wyznaczonego przez UE wobec ujawnionych powiązań osobowych, lokalizacyjnych i kapitałowych pomiędzy członkami Grupy. Odmowa umożliwienia kontroli pod kątem wyjaśnienia powyższych kwestii, w ocenie organu, uzasadniała zastosowanie art. 4 ust. 6 Rozporządzenia nr 65/2011. Organ podniósł także, iż odrębną kwestią jest spełnienie warunków formalnych do uzyskania statusu Grupy producentów rolnych (o czy decyduje właściwy miejscowo Marszałek Województwa) i spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej (decyzja z [...] grudnia 2013 r.), a odrębną spełnienie przesłanek do wypłaty pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które to przesłanki zostały określone w przepisach unijnych i krajowych. W skardze z dnia [...] marca 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. Sp. z o.o w Teresinie wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędna ocenę i przyjęcie, że Skarżąca nie dopuściła do kontroli w pełnym zakresie oraz poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia co doprowadziło do mylnego stwierdzenia, iż brak jest podstaw do wypłaty Grupie pomocy finansowej; 2. art. 2 w zw. z art. 77 kpa poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz uznanie, że w sprawie wniosku Grupy jest możliwe stworzenie "sztucznych warunków" tylko w oparciu o rzekome wątpliwości co do realizacji celu określonego w systemie wsparcia grup producentów; 3. art. 8,11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z pominięciem argumentów Grupy zawartych w odwołaniu i jego pisemnym uzasadnieniu dotyczących okoliczności kontroli w miejscu siedziby Grupy, jej wyjaśnień z [...] sierpnia 2014 r. i charakteru pisma z [...] września 2014 r., na które powoływali się kontrolerzy; Spółka zarzucała także naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 21 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że to na Grupie ciąży obowiązek dowodzenia, że nie stworzyła sztucznych warunków do uzyskania płatności. W uzasadnieniu skargi G. podkreśliła, iż nie można jej przypisać uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Kontrola trwała 12 dni, przeanalizowana została dokumentacja księgowo-rozliczeniowa i organizacyjna Grupy. W protokole kontroli z dnia [...] listopada 2014 r. w uwagach inspektorów zapisano, iż Grupa nie wyraziła zgody na weryfikację zagadnień wykazanych w piśmie z dnia [...] września 2014 r., wykraczających poza kontrolę Wniosku o płatność, co zdaniem Grupy, nie oznacza uniemożliwienia kontroli w zakresie funkcjonowania Spółki. Pismo z dnia [...] września 2014 r. nie było skierowane do Strony i nie zawierało wezwania Grupy do składania wyjaśnień. Grupa składała obszerne wyjaśnienia w toku kontroli i w pismach z dnia [...] sierpnia i [...] października 2014 r. Grupa nie miała obowiązku składać wyjaśnień co do działalności prowadzonej przez jej członków przed powołaniem Spółki. Każdy z członków składał Oświadczenie potwierdzające prowadzenie działów specjalnych produkcji rolnej jako załącznik do wniosku o wpis Grupy do Rejestru. Grupa odniosła się także do przypisywanego jej, jej zdaniem, w zaskarżonej decyzji stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy i zajęła stanowisko, iż rozważania Prezesa Agencji w tym względzie SA nieprawidłowe. Podkreśliła, iż takiemu założeniu przeczy podejmowanie przez Grupę działań inwestycyjnych, organizacyjnych, proceduralnych i marketingowych, które w objętym wnioskiem okresie doprowadziło do wyeksportowania przez S. prawie 24 mln sztuk jaj o wartości 6 mln zł. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie zajmując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd znalazł podstawę do jej uchylenia, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi uznał za zasadne. Przede wszystkim Sąd wskazuje, iż kwestią podlegająca rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest zasadność i prawidłowość zastosowania przez organ art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania art. art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten wyraźnie mówi o "uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli" przez beneficjenta. W rozpoznawanej sprawie ta przesłanka odrzucenia wniosku o płatność nie wystąpiła. Kontrola odbyła się, trwała od 23 października do 4 listopada 2014 r., objęła miejsce siedziby G. i jednego z jej członków, dotyczyła obszernej dokumentacji, zakończona została sporządzeniem w dniu [...] listopada 2014 r. Raportu z czynności kontrolnych nr [...], podpisanego przez osoby upoważnione przez Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR i przez reprezentujące G. – Prezesa Zarządu i członka Zarządu. Bezspornie w Raporcie znalazł się zapis, że G. nie wyraziła zgody na weryfikację zagadnień wskazanych w piśmie z dnia [...] września 2014 r., znak [...]. Sąd wskazuje jednakże, iż w Raporcie w Uwagach Inspektorów terenowych znalazła się adnotacja, iż przeprowadzono kontrolę zgodnie z instrukcją stanowiskową dla inspektorów realizujących kontrolę na miejscu w zakresie działań 142 G. Producentów Rolnych PROW 2007-2014, wersja 1.4 z kwietnia 2013. W Raporcie w rubryce I Ustalenia końcowe wpisany został kod GR5, który zgodnie z opisem kodów pokontrolnych oznacza – "stwierdzono uchybienia szczegółowe". Z treści zatem Raportu jednoznacznie wynika, iż kontrola została przeprowadzona, chociaż w jej trakcie doszło do uchybień ze strony Kontrolowanego, które nie mogą być utożsamiane z "uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli" w rozumieniu zastosowanego przez organ art. 4 ust. 6 Rozporządzenia 65/11. Odmowa przedstawienia dokumentów czy wyjaśnień w toku kontroli nie może być utożsamiana z uniemożliwieniem przeprowadzenia całej kontroli, powinna jednak zostać oceniona w całokształcie dowodów zebranych w sprawie. Kwestia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności nie stanowiła podstawy orzeczenia organu na etapie postępowania zakończonym zaskarżoną decyzją. Wobec powyższego Sąd uznał skargę G. za zasadną. Nie zasadne są natomiast pozostałe zarzuty sformułowane w skardze. Ustanowiony w Rozporządzeniu nr 65/11 system kontroli jest spójny. Art. 4 formułuje Ogólne zasady kontroli uszczegóławiając je w kolejnych ustępach. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanych przez G. we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. środków finansowych byłoby zarówno uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli (art. 4 ust. 6) jak i stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do uzyskania tych środków (art. 4 ust. 8). Organ uprawniony był do przeprowadzenia kontroli w zakresie wszystkich przesłanek a inspektorzy działali m. innymi o wskazówki dotyczące podejmowanych czynności zawarte w wewnętrznym piśmie organu z [...] września 2014 r., znak [...]. Sąd stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie w żadnym razie organ kontrolując działanie G. wnioskującej o płatność za okres od 30 kwietnia 2013 r. do 29 kwietnia 2014 r., t.j. za pierwszy rok korzystania z pomocy, nie naruszał przepisów określających kompetencje Marszałka Województwa. Rację ma organ wskazując, że takie rozumienie decyzji o spełnieniu przez G. warunków prowadzenia działalności (ocenianej przez pryzmat spełnienia warunków art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw) prowadziłby do braku możliwości oceny działalności G. pod kątem praktycznego (nie zaś formalnego) spełnienia celu dla jakiego G. się zawiązała i została zarejestrowana. Sam fakt rejestracji G., a następnie wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania objętego PROW na lata 2007 – 2013 za okres 30 kwietnia 20013 – 29 kwietnia 2018, pozbawiałby ARiMR możliwości badania zasadności wniosku o płatność w sposób merytoryczny, ograniczając wspomniane badanie do badania wyłącznie formalnego, a w konsekwencji do braku możliwości badania, czy nie doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków wymaganych do otrzymania płatności. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej dokonywana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wymogów formalnych ale wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania; podlega on odrębnej ocenie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien, z mocy art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnić przedstawione stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ust. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, o kosztach postępowania orzekając w oparciu o art. 200 ppsa.