V SA/Wa 2248/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2019 r. nr .... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] października 2019 r. o numerze [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Grupa P. O. i W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (zwana dalej: "Grupą" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 01-07-2013 do 31-12-2013 (za II półrocze 2013 r. – tj. 5 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania (zwanego dalej: "PDU")). Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału odmówił przyznania wnioskowej kwoty pomocy za okres od 01-07-2013 do 31-12-2013 (II półrocze 2013 r. w ramach piątego roku realizacji PDU). W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalił, że wartość produktów sprzedanych w okresie objętym wnioskiem wyniosła 738.131,97 zł, co wynika z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 12-19 sierpnia 2014 r. Grupa we wniosku oraz załączniku nr 1 (W-1.1/20) wskazała wartość 737.131,97 zł, a co za tym idzie organ stwierdził, że Grupa nie przedeklarowała wysokości wnioskowanej pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, co wynika wprost z treści wniosku. Tym samym uznać należało, że wartość produktów sprzedanych, uwzględnionych do płatności we wniosku wyniosła 737.131,97 zł, a co za tym idzie wyliczona należna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2013 r. wynosi 29.485,28 zł. Odnosząc się natomiast do części wniosku dotyczącego przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU organ podniósł, że konieczna była ocena czy inwestycja w okresie objętym wnioskiem została zrealizowana przez Grupę w zakresie nie większym, aniżeli zakres określony wprost w zatwierdzonym PDU. Zgodnie z zatwierdzonym PDU Grupa miała zakupić w II półroczu 2013 r. urządzenia przy pomocy których będzie możliwe wykonanie takich procesów jak: mycie i czyszczenie owoców i warzyw, sortowanie (kalibracja) z możliwością pakowania, urządzenie umożliwiające odsiew ziemi i kamieni (separator) oraz podajnik dozujący lub wywrotnica. W treści wniosku jak i w załącznikach do wniosku Grupa zawnioskowała o przyznanie pomocy w łącznej wysokości 103.557,52 zł netto. Kwota ta wynikała z sumy poniesionych kosztów netto w ramach faktur VAT nr: [...] (4.344,26 zł), [...] (1.197,00 zł), [...] (netto 6.016,26 zł) oraz [...] (92.000,00 zł). Organ ustalił, że zakupione przez Grupę urządzenia, takie jak: Tunel Obkurczający B[...]– jako urządzenie pakujące (Faktura VAT nr [...]), Wywrotnica skrzyniopalet W[...]– jako urządzenie dozujące (Faktura VAT nr [...]), dwie zaszywarki G. (urządzenia do zamykania worków) – jako urządzenie pakujące (Faktura VAT nr [...]) oraz myjka z młynkiem – jako urządzenie myjące (Faktura VAT nr [...]) spełniają założenia PDU. Natomiast Dyrektor Oddziału nie zaakceptował pełnej kwoty wliczonej przez Grupę we wniosku tytułem poniesionych kosztów wynikających z Faktury VAT nr [...], której przedmiotem były koszty niekwalifikowalne w postaci przesyłki kurierskiej w wysokości 19,00 zł netto oraz materiałów eksploatacyjnych – 10 szt. Nici poliestrowych w wysokości 55,00 zł netto, oraz Olej wazelinowy 1 l. w wysokości 23,00 zł netto, które to koszty nie są uwzględnione w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 17 czerwca 2009 r."), tj. wykazie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU. Wobec tego, koszty kwalifikowalne zakupionych maszyn i urządzeń należało pomniejszyć o kwotę 97,00 zł netto. Tym samym koszty inwestycji przyjęte do naliczenia pomocy finansowej wyniosły 103.460,52 zł netto (103.557,52 zł - 97,00 zł), a co za tym idzie ustalenie kwoty płatności w wysokości 77.595,39 zł – co stanowi 75% kwoty netto. Odnosząc się z kolei do inwestycji ujętej w zatwierdzonym PDU pn. "Przebudowa i remont budynków oraz budowli w celu ich adaptacji do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki" organ uznał za koszt kwalifikowalny kwotę 1.065.482,00 zł netto, co przy 75% dofinansowaniu kosztów kwalifikowalnych stanowiło kwotę 799.111,50 zł. Dyrektor Oddziału zauważył jednak, że Grupa zrealizowała powyższą inwestycję zgodnie z projektem i decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w wyniku czego magazyn został przystosowany do składowania opakowań o łącznej wielkości 766,08 ton. Natomiast w toku kontroli na miejscu ustalono, że w roku 2013 Grupa skupiła od członków grupy jedynie 309,6281 ton owoców. Wobec tego – powołując się na zapisy § 1 ust. 1 pkt 1 lit c.) i d) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1701; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 12 lipca 2013 r.") – organ uznał, że poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których grupa została wstępnie uznana, wyprodukowanych przez jej członków, jest niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU, a tym samym zakres ilościowy oraz wydajność przedmiotowej inwestycji przekracza potrzeby Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw, rzeczywiście osiągniętej w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Biorąc powyższe pod uwagę Dyrektor Oddziału stwierdził, że realizowana inwestycja w postaci magazynu opakowań, której wartość kwalifikowalna pierwotnie ustalona została na kwotę 1.065.482,00 zł netto, winna zostać dodatkowo pomniejszona do wartości odpowiadającej jej dostosowaniu do wielkości produkcji owoców i warzyw członków Grupy. Tym samym organ ustalił różnicę w kwocie kwalifikowalnej wskazując, że inwestycja na kwotę 1.065.482,00 zł netto dotyczyła magazynu opakowań dla ilości 766,08 ton, co przy stwierdzonej produkcji członków na poziomie 309,6281 ton stanowi wykorzystanie magazynu na poziomie 40,42%. Następnie organ pomniejszył kwotę 1.065.482,00 zł netto do kwoty stanowiącej 40,42% tej kwoty, a więc zgodnie z dostosowaniem wielkości inwestycji, co stanowiło kwotę 430.667,82 zł netto. Przyjmując wysokość przyznanej pomocy finansowej w wysokości 75% kosztów, Dyrektor Oddziału wskazała, że kwota płatności wynosi 323.000,87 zł. Organ nie uwzględnił przy tym stanowiska Grupy, zgodnie z którym, nieosiągnięcie zamierzonej sprzedaży było spowodowane działaniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Grupa powoływała się wprawdzie na: mniejszą wydajność upraw ekologicznych, przemarznięcie podczas kwitnienia, wystąpienie członka z Grupy, jak również brak producentów warzyw, którzy chcieliby przystąpić do Grupy, niemniej jednak – zdaniem Dyrektora Oddziału – okoliczności tego rodzaju nie mogą stanowić działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 148 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z dnia 15.06.2011 r.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 543/2011"), które w przypadku wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do przypadku określonego art. 31 lit. c rozporządzenia (WE) nr 73/2009, tj. do przypadku wystąpienia poważnej klęski żywiołowej w dużym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa. Organ wskazał przy tym, że w roku 2013 Grupa i jej członkowie nie zgłaszali organom ARiMR wystąpienia takich przypadków. Z tych względów, powołując się na przepisy art. 117 ust. 1-3 rozporządzenia nr 543/2011, Dyrektor Oddziału dokonał obliczenia różnicy pomiędzy kwotą wnioskowaną (906.264,92 zł), a kwotą należną (430.081,54 zł), która wynosiła – 476.183,38 zł. Zgodnie z art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011, jeżeli kwota do wypłaty przekracza kwotę wnioskowaną o 3% to nakłada się karę równą różnicy między tymi kwotami. W konsekwencji organ uznał, że skoro kwota kary przekraczała kwotę wypłaty, to należało odmówić przyznania pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ odwoławczy zaaprobował w całości stanowisko, że kwota kosztów uznanych za kwalifikowalne przekraczała kwotę wnioskowaną, zaś obliczona między tymi kwotami różnica wynosiła więcej niż 3%. W tej sytuacji prawidłowe było stanowisko organu I instancji, że kwota pomocy finansowej za II półrocze 5 roku realizacji PDU po zastosowaniu obniżki (kary z art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011) wynosiła 0 zł. W konsekwencji należało odmówić przyznania pomocy, gdyż kwota kary (476.183,38 zł) przekracza kwotę do wypłaty (430.081,54). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zrealizowania inwestycji polegającej na remoncie magazynu na opakowania zgodnie z projektem, Prezes Agencji podkreślił, że na etapie przyznawania pomocy należało dokonać oceny, czy inwestycja była dostosowana do wielkości produkcji oraz czy odpowiadała specyfice zbioru na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że Grupa miała możliwość dokonywania bieżących zmian w zatwierdzonym PDU, również w zakresie ilościowym oraz rzeczowo-rodzajowym, pod warunkiem uzasadnienia takiej zmiany – czego nie zrobiła. Ostatnia dokonana przez Grupę zmiana do PDU na lata 2009-2013 dotycząca zmian składu osobowego Grupy (zatwierdzona decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Marszałka Województwa Z. Natomiast Grupa nie zmieniła w PDU zakresu ilościowego oraz rzeczowo-rodzajowego inwestycji, ani nie zmieniła zapisów w PDU dotyczących "Planowanych przychodów grupy producentów ze sprzedaży owoców i warzyw ogółem w tym pochodzących od członków (zł)" (Tabela 14, str. 47 PDU). W piątym roku realizacji PDU (2013 r.) Grupa założyła, że osiągnie przychody ze sprzedaży owoców i warzyw na poziomie kwoty 7.850.000,00 zł, w tym ze sprzedaży warzyw (marchew, buraki czerwone, cebula, kapusta, rabarbar) w wysokości 1.060 000,00 zł (Tabela 14 PDU). Z kolei w tabeli 22 PDU "Infrastruktura grupy producentów owoców i warzyw po zrealizowaniu planu dochodzenia do uznania" Grupa wskazała jako stan końcowy – posiadanie magazynu opakowań o wydajności/pojemności 2000 ton. Z raportu z czynności kontrolnych wynikało, że w II półroczu 2013 r. członkowie Grupy wyprodukowali i sprzedali jedynie 309,63 ton owoców (porzeczka czarna, porzeczka czerwona, malina, aronia), przy założeniach w PDU na ostatni rok realizacji planu w ilości 1000 ton owoców i 1000 ton warzyw. Zatem Grupa w całym 2013 r. nie prowadziła w ogóle upraw warzyw, mimo że zadeklarowała ich uprawę (marchew, buraki czerwone, cebula, kapusta, rabarbar) w II półroczu 2013 r. Prezes Agencji zauważył przy tym, że Grupa wiedząc o braku pozyskania nowych członków, którzy mieli produkować warzywa nie dokonała zmian w PDU w zakresie planowanej produkcji, którą zamierzała osiągnąć w ostatnim roku PDU w zakresie produkcji poszczególnych upraw (warzywa). Ponadto członkowie Grupy nie podjęli się w 2013 r. uprawy warzyw jak i w latach następnych nie produkowali warzyw. Grupa w ciągu 5 lat realizacji PDU nie przyjęła nowych członków uprawiających warzywa. Organ podzielił także ocenę, że w sprawie nie ziściły się przesłanki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, tj. przypadki wystąpienia poważnej klęski żywiołowej powodującej duże szkody w gospodarstwie rolnym, o którym Grupa zawiadomiłaby organ w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie to zrobić. Podsumowując Prezes Agencji przyjął, że poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, sprzedawanych i wyprodukowanych przez jej członków, był nieadekwatny do wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU (2013 r.). Grupa nie osiągnęła potencjału produkcyjnego w 5 roku realizacji PDU ze sprzedaży warzyw, ze względu na które była wstępnie uznana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] października 2019 r. Grupa wniosła o jej uchylenie w całości, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to zasad prowadzenia postępowania dowodowego, w tym: zebranie niepełnego materiału dowodowego; niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii dotyczących postępowania; dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów; naruszenie zasady prawdy obiektywnej; naruszenie zasady zaufania do organów podatkowych administracyjnych; naruszenie zasady ogólnej przekonywania; polegające na: uznaniu, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji w postaci remontu i modernizacji budynku z przeznaczeniem na magazyn opakowań przekracza potrzeby Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców, podczas, gdy rozmiar inwestycji ustalony został w odniesieniu do realnych potrzeb Grupy, jak również uwarunkowany był stanem i rozmiarem remontowanej nieruchomości; uznaniu, że nie można zaliczyć do kosztów kwalifikowanych remontu całości budynku, podczas, gdy inwestycja nie byłaby możliwa do zrealizowania jedynie w części, ze względu na stan budynku przez rozpoczęciem jej realizacji; uznaniu, że Grupa nie osiągnęła poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania ze swojej winy, podczas, gdy okoliczność powyższa wywołana została okolicznościami od Skarżącej niezależnymi, szczegółowo określonymi we wniosku o przyznanie pomocy, jak również okolicznościami związanymi ze zmieniającymi się uregulowaniami prawnymi dotyczącymi zasad działania i funkcjonowania grup producenckich; prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, nadmiernie przedłużony, przekraczający wszelkie ustawowe terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego; zaniechaniu odstąpienia od zastosowania obniżek płatności należnej, w sytuacji, gdy Skarżąca realizowała inwestycje zgodnie z PDU, wytycznymi organów administracyjnych i pod ich stałą kontrolą oraz w sytuacji, gdy żaden z organów nie zanegował wielkości remontowanego i modernizowanego budynku z przeznaczeniem na magazyn opakowań na żadnym etapie postępowania; wydaniu decyzji stojącej w sprzeczności z decyzją wydaną przez Marszałka Województwa (...), który w całości uwzględnił wszelkie inwestycje dokonane przez Grupę w 2013 r., co skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawnych dwóch sprzecznych ze sobą decyzji, co w niewątpliwy sposób narusza interesy Skarżącej; przepisów prawa materialnego, a to: § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że realizowana przez Skarżącą inwestycja w postaci remontu i modernizacji z przeznaczeniem na magazyn opakowań nie została zrealizowana w odniesieniu do rzeczywistych potrzeb grupy producentów owoców i warzyw; § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak osiągnięcia planowanego poziomu sprzedaży na skutek okoliczności niezależnych od Skarżącej w danym roku realizacji planu uniemożliwia uznanie za kwalifikowane kosztów realizacji inwestycji, która wykorzystywana ma być przez cały okres funkcjonowania Grupy; art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009") poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do Skarżącej nie zaistniały przesłanki siły wyższej, podczas, gdy za takie uznać należy zarówno zmiany w składzie osobowym Skarżącej, jak i przemarznięcia podczas kwitnienia skutkujące obniżeniem produkcji; art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, za zasadne nałożenie na Skarżącą sankcji w postaci obniżenia płatności należnej w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka siły wyższej, tj. zarówno stan klęski naturalnej, jak i wystąpienie członka Grupy; art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego zastosowanie i obniżenie kwoty należnej Grupie o stwierdzone zawyżenie, podczas gdy Grupa nie jest odpowiedzialna za włączenie we wniosek niekwalifikowanej kwoty; skoro bowiem we wszystkich kontrolach Skarżącej, tak dokonywanych przez ARiMR, jak i przede wszystkim Marszałka Województwa (...) uznano wydatki na realizację inwestycji (również tych podważonych w zaskarżonej decyzji) za uzasadnione, to Grupa nie miała podstaw do uznania, że za nieprawidłowe może zostać uznane ich włączenie do wniosku; orzeczenie innego organu administracyjnego uznane zostało bowiem za swoisty prejudykat wskazujący na zasadność wniosku Skarżącej. Rozwijając zarzuty Skarżąca podniosła, że zakwestionowana przez organy inwestycja polegała na remoncie i modernizacji magazynu opakowań. Była ona realizowana zgodnie z zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania, na warunkach i w rozmiarach tam określonych. Budynek był przebudowany i remontowany nie zaś budowany na nowo. Konieczność uwzględnienia istniejących fundamentów skutkowała niezbędnością wykonania inwestycji w wielkości określonej tak w pozwoleniu na budowę, jak i w projekcie budowlanym. Nie była możliwa realizacja inwestycji w mniejszym zakresie, ponieważ jedynie całościowy remont umożliwiał jakiekolwiek wykorzystanie magazynu opakowań. Tym samym wielkość budynku uwarunkowana była okolicznościami zewnętrznymi w postaci istniejących już fundamentów. Nie sposób uznać zatem, że realizowanie inwestycji w tym zakresie było bezzasadne, ponieważ w innym zakresie jej realizacja byłaby nie tylko bezcelowa, ale również niemożliwa. Zdaniem Skarżącej, inwestycja spełniła przesłanki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r., bowiem została ujęta w zatwierdzonym PDU, została wykonana zgodnie z regułami sztuki budowlanej, a budynek był dostosowany do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez Grupę. Zwróciła przy tym uwagę, że punkt 1 lit d) tego przepisu nie przewiduje czasookresu wykorzystania budynków lub urządzeń. Wskazane w nim jest jedynie, że inwestycje mają odpowiadać specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do warzyw i owoców po jej dokonaniu. Niewątpliwie sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując wydane w sprawie decyzje w ramach powyższych kompetencji Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznana pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za II półrocze 2013 r., w ramach piątego roku realizacji PDU. Oznacza to, że poza kontrolą Sądu pozostawała kwestia uznania Grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Co więcej uznanie przez Marszałka Województwa (...) Skarżącej za organizację producentów nie miało żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Inne są bowiem podstawy prawne uznania za organizację producentów owoców i warzyw, a inne w przypadku odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. Marszałek Województwa nie miał żadnych kompetencji do badania sprawy pod względem możliwości udzielenia pomocy finansowej, gdyż taka kompetencja została zastrzeżona wyłącznie dla organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "Agencją"). Co więcej, z zaskarżonych decyzji nie wynika, że organy Agencji kwestionowały spełnienie przez Skarżącą formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu organizacji producentów. Natomiast w kompetencji organów Agencji leżało zbadanie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w kolejnych latach realizacji PDU. Jest to jednak kompetencja zupełnie różna i zgodzić należy się z Prezesem Agencji, że formalne uznanie Grupy, a także zatwierdzenie przez Marszałka Województwa PDU – nie pozbawia Agencji uprawnienia do odmowy przyznania pomocy, nawet w przypadku, gdy dana inwestycja została ujęta w zatwierdzonym PDU. Właściwe przepisy, które zostaną wskazane w dalszej części uzasadnienia, nakładają bowiem na organy Agencji obowiązek sprawdzenia innych jeszcze warunków przyznania pomocy finansowej na wniosek złożony za dany okres rozliczeniowy. Nie można się zatem zgodzić ze Skarżącą, że już tylko zatwierdzenie PDU i realizowanie ujętych w nim inwestycji – jest wystarczające do uzyskania pomocy finansowej. Z kolei nieprzyznanie wnioskowanej pomocy w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z prawidłowością uznania przez Marszałka Województwa grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów. Dlatego też fakt wydania decyzji przez Marszałka Województwa (...), na co powołuje się Skarżąca, nie miał wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Przechodząc do wyłuszczenia motywów wyroku stwierdzić należy, że spór w sprawie sprowadzał się w istocie do uznania niekwalifikowalności kosztów poniesionych na inwestycję pn. "Przebudowa i remont budynków oraz budowli w celu ich adaptacji do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem, z wyłączeniem kosztów rozbiórki i unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki". Organy przyjęły bowiem, że poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, wyprodukowanych przez jej członków, jest niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU, a tym samym zakres ilościowy oraz wydajność przedmiotowej inwestycji przekracza potrzeby Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw, rzeczywiście osiągniętej w ostatnim roku realizacji PDU. Z kolei w ocenie Skarżącej, skoro inwestycja polegała na remoncie magazynu, a nie na jego zbudowaniu, to realizując tę inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oraz zgodnie z zatwierdzonym PDU, nie mogła zrealizować jej inaczej, a tym samym nie mogła dostosować jej do rzeczywistego poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji PDU. W tak zakreślonym sporze Sąd podziała stanowisko organów, bowiem jest ono zgodne z regulacjami przepisów wykonawczych rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. Przypomnieć trzeba, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r., wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap: a) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy; b) zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym, c) są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw członków grupy, z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw: (-) zakupionych przez grupę od jej członków - w przypadku inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem oraz magazynowaniem owoców i warzyw; (-) sprzedanych przez grupę odbiorcom zewnętrznym - w przypadku inwestycji związanych z przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania; (d) odpowiadają specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu. W ocenie Sądu, z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że aby pomoc finansowa mogła zostać Grupie przyznana na sporną inwestycję, konieczne było łączne (kumulatywne) spełnienie warunków określonych w punktach a) – d) wskazanego przepisu. Tym samym, to z woli prawodawcy nie było wystarczające, że inwestycja została ujęta w zatwierdzonym PDU na dany okres rozliczeniowy (lit. a) ale koniecznym było jednocześnie, by inwestycja była "dostosowana do wielkości produkcji owoców i warzyw członków grupy, z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw" (lit. c). Z tego wglądu za prawidłową uznać należało konstatację organów, że skoro magazyn niewątpliwie nie był dostostosowany do produkcji w okresie, którego dotyczy wniosek o pomoc (II półrocze piątego roku realizacji PDU), to pomoc finansowa nie mogła zostać przyznana na tę inwestycję. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostawała okoliczność, że inwestycja była objęta PDU i została uprzednio zatwierdzona, jak również to, że magazyn był wyremontowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Warunkiem uznania kosztów tej inwestycji za kwalifikowalne było bowiem jej zrealizowanie w sposób dostosowany do produkcji/sprzedaży zatwierdzonej w piątym roku realizacji PDU. Zdaniem Sądu, skoro prawodawca uzależnił przyznanie pomocy od spełnienia tego obligatoryjnego warunku (dostosowania do produkcji i sprzedaży), to na Grupie spoczywała odpowiedzialność za zrealizowanie założonej w PDU wielkości produkcji i sprzedaży. Jak to natomiast wskazał Prezes Agencji, Grupa założyła w zatwierdzonym PDU, że osiągnie przychody ze sprzedaży owoców i warzyw na poziomie kwoty 7.850.000,00 zł (Tabela 14 PDU), zaś jako stan końcowy wskazała – posiadanie magazynu opakowań o wydajności/pojemności 2000 ton (tabela 22 PDU). Z tego względu, zrealizowanie magazynu o pojemności 766,08 ton nie mogło zostać uznane za inwestycję dostosowaną do wielkości produkcji/sprzedaży w wysokości 309,63 ton, a przy tym jedynie owoców, przy założonym poziome 1000 ton owoców i 1000 ton warzyw w roku 2013. W konsekwencji argumentacja przedstawiona w skardze odnosząca się do remontu a nie budowy magazynu i związanych z tym kwestii prawno-budowlanych byłaby zasadna i mogłaby okazać się skuteczna, gdyby Skarżąca – mając na uwadze stan faktyczny istniejący w II półroczu 2013 r. (rezygnację członka Grupy produkującego warzywa) oraz omawiane regulacje wykonawcze – w odpowiednim czasie wystąpiła z wnioskiem o zmiany do zatwierdzonego PDU, czego – jak to słusznie wskazał Prezes Agencji – jednak nie uczyniła. Tym samym, realizując pomimo tego inwestycję dostosowaną do określonego poziomu produkcji i sprzedaży Skarżąca przyjęła na siebie ryzyko, że w razie jego nieosiągnięcia nie będzie mogła otrzymać pomocy finansowej, bowiem inwestycja nie spełni warunku z § 1 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. Sąd podziela również stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił przypadek działania siły wyższej, o której mowa w art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, który stanowi, że jeśli zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007 mają zostać nałożone sankcje lub kary lub wycofane korzyści lub uznanie, nie są one nakładane lub wycofywane w przypadkach zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009. W myśl tego ostatniego przepisu, działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak: a) śmierć rolnika; b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy; c) poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa; d) wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich; e) choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, że żadnych z podnoszonych przez Grupę okoliczności nie można zakwalifikować jako siły wyższej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne argumenty przedstawione w tym zakresie przez inny skład orzekający tutejszego Sądu, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 września 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 1809/19 (oddalającego skargę Grupy na odmowę przyznania pomocy w I półroczu piątego roku realizacji PDU) wskazał, że "nie są zasadne argumenty skarżącej wskazujące na trudności w pozyskaniu nowych członków Grupy. Okoliczności te leżą wyłącznie po stronie Grupy i nie mają charakteru siły wyższej. Co więcej znając strukturę upraw członków Grupy skarżąca mogła w odpowiednim czasie zareagować i np. dokonać zmiany PDU w zakresie planowanej produkcji warzyw, którą zamierzała osiągnąć w ostatnim roku PDU. Zasadnie także organ I instancji ustalił, że w kolejnych latach (po 2013 r.) także członkowie Grupy nie podjęli się uprawy warzyw (ustaleń dokonano na podstawie wniosków obszarowych składanych przez członków Grupy za lata 2014-2018; strona tych danych nie chciała przekazać). Skarżąca mimo wiedzy, że dotychczasowi udziałowcy uprawiają głownie owoce miękkie, to nie spowodowała przyjęcia nowych członków, czy też zróżnicowania produkcji starych członków na uprawę warzyw. Sama skarżąca widziała określone zagrożenia, jednakże deklarowała (strona 17 PDU), że jeżeli nie znajdą się producenci warzyw chętni do przystąpienia do grupy, obecni członkowie grupy wprowadzą w swoich gospodarstwach uprawę warzyw (marchew, buraki ćwikłowe, cebula, kapusta, rabarbar). Co więcej przewidywała, że Grupa miała liczyć 14 członków w piątym roku, a nie 5. Powyższe ewidentnie świadczy, że skarżąca nie realizowała w pełni zapisów PDU. Te okoliczności leżą wyłącznie po stronie skarżącej a nie obiektywnych okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności. Wystąpienie członka Grupy z grupy także nie może zostać uznany za siłę wyższą, gdyż jest to stan, za który odpowiedzialność ponosi sama skarżąca lub jej członek (udziałowiec). Także przemarzanie nie ma większego znaczenia, skoro członkowie grupy w ogóle nie uprawiali warzyw, tylko owoce, a to brak uprawy warzyw staną w głównej mierze na odmowie przyznania pomocy do kombajnu. Słusznie organ podkreślił, że brak przyjęcia nowych członków do Grupy nie może stanowić podstaw do uznania działania siły wyższej". Nie można przy tym pominąć również tej istotnej okoliczności, że przypadek zaistnienia siły wyższej musi zostać zgłoszony wraz z odpowiednimi dowodami w sposób zgodny z wymogami właściwego organu państwa członkowskiego – temu organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca nie dopełniła takiego zgłoszenia we wskazanym terminie, zatem także z tego powodu podniesione przez nią okoliczności nie mogły odnieść skutku. Z tych względów stanowisko zajęte przez Dyrektora Oddziału i zaaprobowane przez Prezesa Agencji było zgodne z prawem. Wskazać należy, że zgodnie z art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 2007 r., str. 1, ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1234/2007") i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 935 ze zm.; zwana dalej: "ustawą o organizacji rynków"), pomoc finansowa jest udzielana wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W myśl art. 44 rozporządzenia nr 543/2011, inwestycje zrealizowane na podstawie zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, o których mowa w art. 37 lit. c niniejszego rozporządzenia, na które przyznano pomoc finansową zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, są finansowane proporcjonalnie do ich wykorzystania co do produktów członków grupy producentów, w odniesieniu do których udzielono jej wstępnego uznania. W razie stwierdzenia, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętej dofinansowaniem w ramach PDU, przekracza potrzeby grupy i jej członków w odniesieniu do rzeczywiście stwierdzonej wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, w ostatnim roku planu, wstępnie uznana grupa producentów musiałaby zwrócić przyznaną pomoc finansową proporcjonalnie do zakresu inwestycji, który przekracza dostosowanie jej do wielkości produkcji owoców i warzyw rzeczywiście uzyskanej i sprzedanej przez grupę w ostatnim roku realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 3154/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że w punkcie 53 preambuły do rozporządzenia nr 543/2011 postanowiono, że należy ustanowić środki dotyczące kontroli koniecznych do zapewnienia prawidłowego stosowania niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia nr 1234/2007 oraz odpowiednie sankcje stosowane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno szczegółowe kontrole i sankcje ustanowione na poziomie Unii, jak również dodatkowe kontrole i sankcje krajowe. Kontrole i sankcje powinny być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Należy ustanowić przepisy dotyczące przypadków oczywistego błędu, siły wyższej bądź innych wyjątkowych okoliczności, aby zapewnić sprawiedliwe traktowanie producentów. Z kolei w art. 143 rozporządzenia nr 543/2011 postanowiono, że państwa członkowskie wprowadzają kontrole i środki w zakresie koniecznym do zapewnienia prawidłowego stosowania rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 i niniejszego rozporządzenia. Kontrole i środki są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii. Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy godzi się przyjąć, że zasadniczym warunkiem przyznania Grupie pomocy finansowej za dany okres rozliczeniowy (okres objęty wnioskiem) jest zrealizowanie inwestycji zgodnej w zakresie z rzeczowo-rodzajowym, z inwestycją ujętą w zatwierdzonym PDU na ten okres rozliczeniowy. Zakres rzeczowy inwestycji powinien być zgodny z zakresem zatwierdzonym w PDU, mając na uwadze takie parametry jak: rodzaj inwestycji, specyfikacja techniczna, wydajność/wielkość inwestycji, przeznaczenie, cel funkcjonalno-użytkowy, itp. Stosowanie do art. 117 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 543/2013, płatność oblicza się na podstawie kwoty, którą uznano za kwalifikowalną. Państwo członkowskie sprawdza wniosek o przyznanie pomocy otrzymana od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do otrzymania wsparcia. Państwo członkowskie określa: a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o sam wniosek; b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjantowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku (art. 117 ust. 2). Natomiast w myśl art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011, jeżeli kwota określona na podstawie ust. 2 lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z ust. 2 lit. b) o więcej niż 3 %, nakłada się odpowiednią karę. Kwota kary jest równa różnicy między kwotami obliczonymi w ust. 2 lit. a) i b). Jeżeli jednak organizacja producentów lub grupa producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty nie stosuje się żadnej kary. Zgodnie z dokonanymi przez organy obliczeniami różnica pomiędzy kwotami wskazanymi w art. 117 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 543/2011 wynosiła więcej niż 3 %. Z tego względu Dyrektor Oddziału uprawniony był do nałożenia na Grupę kary, o której mowa w ust. 3 wskazanego przepisu. Natomiast wobec tego, że kwota kary była wyższa niż należna pomoc (kwota kary obliczana jest jako różnica między kwotą wynikającą z wniosku o pomoc, a kwotą ustaloną w wyniku sprawdzenia kwalifikowalności wniosku), to słusznie Dyrektor Oddziału odmówił przyznania pomocy. W konsekwencji zarzuty skargi i argumenty wywiedzione na ich poparcie nie mogły zostać uwzględnione. Zdaniem Sądu, organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji w całym postępowaniu starał się współpracować ze Skarżącą w celu wyjaśnienia okoliczności spornych wystosowując określone wezwania i dopiero po uzyskaniu wyjaśnień dokonał stosownych ustaleń faktycznych, którym w ocenie Sądu nie można zarzucić dowolności. Także wydane decyzje zawierają wszystkie element przewidziane prawem, natomiast to, że ich treść nie przekonuje Skarżącej nie może świadczyć o naruszeniu zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Chybione są również zarzuty dotyczące długości prowadzonego postępowania, gdyż pozostają one poza granicami kontrolowanej sprawy. Tego rodzaju zarzuty mogły stanowić podstawę wniesienia odrębnego środka zaskarżenia w postaci skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Nadto, Skarżąca będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika miała stosowne instrumenty prawne, aby zdyscyplinować organy Agencji jeszcze na etapie postępowania administracyjnego, jeżeli uważała, że było ono prowadzone opieszale (czy też wystąpiła bezczynność), jednakże z tych instrumentów takich nie skorzystała. Sformułowanie tego rodzaju zarzutu w skardze na decyzję Prezesa Agencji nie mogło zatem odnieść skutku, gdyż pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.