V SA/Wa 2254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 30 lipca 2007 r., wniesionej przez T. M. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwanego dalej: Prezesem Kasy, z [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2006 r. o odmowie umorzenia odsetek od zaległości za okres od I kw. 1998r. do II kw. 2004r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Kolejnym wnioskiem z dnia 8 czerwca 2007 r. T. M. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie zaległych odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jest osobą samotną i nie jest w stanie zapłacić zaległych odsetek. Obecnie jest na emeryturze rolniczej i otrzymuje 326 złotych, z pieniędzy tych opłaca energię elektryczną, leki oraz koszty utrzymania. Wyjaśnił, iż od 2004r. stale leczy się. W dniu 8 czerwca 2007r. przeprowadzono wizytacje w gospodarstwie zainteresowanego i ustalono, iż posiada: 2,06 ha gruntu (2,93 ha przeliczeniowego - obecnie całość jest wydzierżawiana innemu rolnikowi) mieszkanie murowane (dwa pokoje, kuchnia) bez c.o. i bieżącej wody - wymaga remontu, oborę murowaną w stanie średnim, inwentarz żywy - bark. Rolnik sam prowadzi gospodarstwo rolne, leczy się na [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Prezes Kasy odmówił umorzenia odsetek. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. została skarżącemu udzielona ulga w spłacie zadłużenia w postaci warunkowego umorzenia części odsetek w kwocie 3000 złotych oraz rozłożono pozostałą należność na 45 rat. Ponadto uwzględniono prośbę wnioskodawcy o zmniejszenie wysokości potrąceń świadczenia rentowego (potrącane jest 150 złotych - dopisek Sądu). Prezes Kasy stwierdził, iż zainteresowany wnosząc ponownie o umorzenie odsetek nie powołał się na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby ten wniosek. W gospodarstwie, zdaniem organu, nie nastąpiły żadne okoliczności, które ograniczyłyby produktywność gospodarstwa, konieczność odtworzenia mienia. Nie wystąpiły również żadne zdarzenia losowe niezależne od dłużnika, a mające wpływ na istotne osłabienie zdolności płatniczych. Ponadto Prezes Kasy przytoczył treść przepisu art. 41 a ust.1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) zwanej dalej u.u.s.r. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r., wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W sentencji tego orzeczenia powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej: k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczył te same motywy, co w swojej poprzedniej decyzji. Ponadto wskazał, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podniósł żadnych nowych okoliczności i nie nadesłał żadnego nowego dowodu, które nie byłyby wcześniej znane organowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący T. M. wniósł o umorzenie odsetek od zaległych składek. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawił swoją sytuację materialną i życiową jako bardzo trudną. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż możliwość umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu odsetek od zaległości w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX Nr 27106) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności powoływanych przez wnioskodawcę, stwierdzając jedynie, iż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał żadnych nowych okoliczności, uzasadniających wniosek o umorzenie odsetek. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Podkreślić bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji zdrowotnej, materialnej i rodzinnej skarżącego. Ponadto organ w żaden sposób nie wykazał i nie ustosunkował się zarówno do wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego jak i jego wydatków (w tym wydatków ponoszonych na leczenie). Ponadto należy podkreślić, iż organ winien przeprowadzić postępowanie czy możliwości finansowe skarżącego uległy pogorszeniu, czy też nie. Nie wystarczające jest zdaniem Sądu, powoływanie się przez organ tak jak w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., iż okoliczności powoływane przez skarżącego były już przedmiotem badania w poprzednich postępowaniach administracyjnych, w których skarżącemu umorzono część odsetek (2003 rok), bądź wydano decyzję o potrącaniu niższej kwoty z przyznanej emerytury (rok 2005 rok), w wypadku gdy takiego postępowania organ nie przeprowadził. W tym miejscu jeszcze raz z całą mocą podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić rzeczywisty dochód dłużnika po odjęciu koniecznych i bieżących kosztów związanych z normalną w warunkach skarżącego egzystencją. Dopiero takie dokonanie oceny zebranych w sprawie dowodów oraz wyjaśnienie wszystkich wskazanych przez Sąd okoliczności właściwie zilustruje sytuację finansową i możliwości płatnicze T. M. w kontekście zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie w całości lub w części należności z tytułu składek zawartych w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Poza tym, takie jednozdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć, Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] czerwca 2007 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest Zastępcę Dyrektora mgr Z. T. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika KRUS, w tym Zastępcy Dyrektora, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Prezesa KRUS. Sąd wskazuje, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rolników objęte zostały zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a. są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W związku z powyższym do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia 20 czerwca 2007 r. podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy Zastępca Dyrektora Z. T. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie postępowania toczącego się z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. należy wskazać, iż podlega w nim wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz. 34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Należy również zauważyć, że przepisy o wyłączeniu pracownika mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Stanowisko takie, jakkolwiek odnoszące się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r. - ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej, sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS - w imieniu którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik KRUS. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.