V SA/Wa 2256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; - uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes ZUS – stosowanie do treści art. 83 ust.1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz.1585 ze zm.) dalej: ustawa - odmówił R.S. umorzenia należności z tytuły składek w łącznej kwocie [...] PLN. W motywach wskazano, że w/w zwrócił się ze stosowanym wnioskiem [...] lutego 2012 r. wskazując na wyjątkową sytuację osobistą i finansową rodziny (z uwagi na śmieć żony jest jedynym żywicielem rodziny, w skład której wchodzi wymagająca jeszcze szczególnej opieki córka A.). Podkreślił, że utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej, a comiesięczne wydatki nie wystarczają na normalne funkcjonowanie zwłaszcza, iż jest zobowiązany – z uwagi na niepełnosprawność córki – zobowiązany jest do stałej opieki, co uniemożliwia podjęcie pracy. Prezes ZUS wskazał, że R. S. podlegał obowiązkowych ubezpieczeniom z tytuły prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] stycznia 1999 r. do [...] lutego 2010 r. i już raz skorzystał z dobrodziejstwa umorzenia należności, w kwocie [...] PLN. Ustalił także przychody i wydatki oraz aktualną – na datę orzekania - sytuację mieszkaniową. W efekcie – po przedstawieniu przepisów prawa materialnego – Organ ustalił, że świadczenia z pomocy społecznej wynoszą ok. [...] PLN i stanowią one podstawę comiesięcznych wydatków rodziny. W efekcie tych ustaleń Prezes ZUS doszedł do wniosku, że – w żadnym przypadku – przepisy ustawy nie mogą stanowić podstawy umorzenia należności; taką konstatację uzasadnia analiza treści art. 28 ust. 3 ustawy, która zawiera przesłanki do podjęcia decyzji pozytywnej, a także – stosując rozumowanie a contrario - negatywnej. W cenie tego Organu nie można wydać także decyzji pozytywnej na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w spawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej: rozporządzenie. Prezes ZUS wskazał, że podstawą podjęcia decyzji negatywnej był fakt: - braku udokumentowania wydatków comiesięcznych w kwocie [...] PLN, - posiadania mieszkania (współwłasności) w B., - zaniechania przedłożenia dokumentacji wskazującej na potrzebę sprawowania osobistej opieki nad córką, - skorzystania już w wcześniej z umorzenia [...]PLN. 2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – wniesiony przez R. S. –został uzupełniony przez dołączenie do akt sprawy: - orzeczenia o niepełnosprawności A. S.; - karty wypisowej w/w ze szpitala (2 egz.), - historii choroby córki, -postanowienia SR w B. wydanego w sprawie zniesienia współwłasności mieszkania w B. (sprawa [...]), - zaświadczenia SR w B. – Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżący dodatkowo wskazał, iż z racji na specyficzne schorzenia córki jest jedyną osobą, która może się nią opiekować. Wskazał też, że wszystkie dochody pochłania rehabilitacja dziecka. Ciągłe wyjazdy (P., Centrum Zdrowia Dziecka) wymagają dodatkowych nakładów. Nadto – co udokumentował - nie jest już współwłaścicielem lokalu w B. 3. Dokonując analizy powyższych okoliczności Prezes ZUS doszedł do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie. Decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. – stosownie do treści art.138 § 1 pkt 1 u. p. a w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy - zaskarżony akt administracyjny utrzymał w mocy . W ocenie Organu opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby wnioskodawcy możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z przeprowadzonej przez ZUS analizy wynika, "iż konieczność opieki nad córką może ograniczać pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Jednak nie można stwierdzić jednoznacznie, iż powyższe utrudnienia uniemożliwiają Panu całkowicie uzyskiwanie dochodu, up. w nienormalnym czasie pracy". Zadaniem Prezesa ZUS, wnioskodawca nie wykazał poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdania powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek "mogłoby pozbawić (...) prowadzenia działalności". Wskazano też, że umorzenie należności (zaległych składek) jest ograniczone do sytuacji szczególnych, gdy ze względu na stan zdrowa, klęski żywiołowe, ubóstwo zobowiązanego, czy inne ważne względy społeczne jest niemożliwe wywiązanie się z zobowiązania zarówno w formie jednorazowej wpłaty, jak też w systemie ratalnym. 4. Skargę na powyższe decyzje złożył R. S., który wskazał, te "podstawę żądania umorzenia należności jest to, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Następnie opisał przebieg postępowania administracyjnego i poczynione w jego trakcie ustalenia. Za nieporozumienie Skarżący uznał sugerowaną możliwość podjęcia pracy zarobkowej kiedy córka wymaga stałej opieki z racji wrodzonej łamliwości kości. Nie może także skorzystać z pomocy rodziny, która mieszka w odległym mieście. Za osobistą tragedię uznał śmierć żony, która to okoliczności – z racji potrzeby opieki nad dzieckiem – uniemożliwia podjęcie pracy. 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbierze z motywami zaskarżanych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Oceniając w powyższym aspekcie zarzuty sformułowane w skardze wypada stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim – stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - należy rozważyć możliwość umorzenia należności z tytułu składek w trybie § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia z tej racji, że: - opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązywanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, - istnieje konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przychody rodziny bilansują się z wydatkami. Przychód zaś stanowią jedynie świadczenia pozyskiwane z pomocy społecznej. W tej sytuacji za irracjonalne należy uznać by te środki były przedmiotem ewentualnych egzekucji i przeznaczone na spłatę zaległości. V. Potencjalna możliwość pracy Skarżącego - sugerowana przez Prezesa ZUS w "nienormowanym czasie pracy" - wydaje się wątpliwa w sytuacji potrzeby sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Kwestia ta - w świetle dokumentacji załączonej do akt sprawy – nie została wszechstronnie oceniona. Prezes ZUS nie zażądał od R. S. dokumentu, który by kwestię tę jednoznacznie rozstrzygał, ani też nie przeprowadził na powyższą okoliczność dowodu z urzędu (chociażby poprzez dopuszczenie z opinii biegłego lekarza), co pozwoliłoby ustalić, czy w przyszłości można liczyć chociażby na to, że stan dziecka na tyle się poprawi, iż będzie możliwe podjęcie przez Skarżącego pracy – bez szkody dla postępów w rehabilitacji, także w zakresie sprawowanej opieki. Istotne będzie także ustalenia, czy dziecko – na którym ciąży "obowiazek szkolny" - realizuje go (i w jakim zakresie), a także jakie jest w tym procesie zaangażowanie ojca. Na ile aktualny stan zdrowia dziecka - co może ustalić powołany biegły wymaga - zaangażowania rodzica w proces rehabilitacji, a także czy istnieje pozytywna prognoza, że w nieodległej przyszłości postępy w rehabilitacji stworzą podstawę do podjęcia przez Skarżącego pracy w sugerowanej przez Organ formie. VI. W ocenie Sądu ustalenie tych okoliczności może stanowić podstawę do wydania trafnej decyzji. Rozważyć w szczególności należy także częściowe – przy spełnieniu wymaganych przez ustawodawcę przesłanek – umorzenie należności. Pamiętać bowiem należy, że narastające odsetki w niedługim czasie mogą uniemożliwić całkowicie realną spłatę należności z uwagi na ich łączną sumę. VII. Na koniec wypada wskazać, że stosownie do treści art. 71 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudniej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze stron władz publicznych. W ocenie Sądu Prezes ZUS winien mieć ten nakaz na względnie mądrze –zgodnie z duchem tego zapisu – interpretując zapisy ustawy i rozporządzenia. Wskazać równocześnie należy, iż w Polsce zapisy Konstytucji mają bezpośredni wpływ na interpretację aktów normatywnych usytuowane niżej w tej hierarchii. VIII. Mając na względnie treści art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.