V SA/Wa 2259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P. [...] Sp. z o.o. w S. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych Oddala skargę W dniu [...].12.2009 r. Przedsiębiorstwo P. [...] "A." Sp. z o.o. złożyło wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej." Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarejestrowała go pod numerem [...], zaś wniosek dotyczył przyznania pomocy na modernizację o rozbudowę zakładu oraz budowę oczyszczalni ścieków. W efekcie podjętej procedury weryfikacyjnej Spółka została wezwana do uzupełnienia wniosku (pismo z dn. [...].02.2010 r.) poprzez dostarczenie brakujących dokumentów. W efekcie szeregu żądań o przedłużenie terminu do złożenia uzupełnień ARiMR pismem z dnia 4.10.2010 r. nie wyraziła zgody na przedłużenie owego terminu, ze względu na przekroczenie jego maksymalnego wymiaru, tj. 6 miesięcy. Jednocześnie Organ wystosował – w tym samym dniu – kolejne pismo wyszczególniające uchybienia we wniosku wymagające uzupełnienia oraz poprawy. To spotkało się z kolejnymi wnioskami Spółki o przedłużenie terminu. ARiMR w ostatnim ze stanowisk wyraziła zgodę na jego przesunięcie do końca stycznia 2011 r. W dniu 31.01.2011 r. nadano przesyłką pocztową dokumenty, a nadto kolejne żądanie przedłużenia terminu złożenia uzupełnień – na maksymalnie dostępny okres. W tym dokumencie Spółka poinformowała o rezygnacji z realizacji części zakresu rzeczowo-finansowego dotyczącego przyzakładowej oczyszczalni ścieków. Pismem z dnia 18.04.2011 r. Spółka została poproszona o dostarczenie dokumentów potwierdzających zasadność prośby o przedłożenie terminu na złożenie uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy. W piśmie z dnia 26.04.2011 r. wskazała, że złożenie uzupełnień jest efektem przedłużających się postępowań związanych z budową oczyszczalni ścieków, a nadto wskazano, iż błędnie poinformowano ARiMR o rezygnacji z tej inwestycji. W efekcie pismem z dnia 12.05.2011 r. ARiMR odmówiła zgody na przedłużenie terminu. W uzasadnieniu wskazano, że dnia 29.04.2011 r. do ARiMR wpłynęły dokumenty uzupełniające wniosek; nie nadesłano natomiast tych, o których mowa była w piśmie Organu z dnia 18.04.2011 r. Pismem z dnia [...].06.2011 r., doręczonym Skarżącej w dniu 14.06.2011 r., ARiMR odmówiła przyznania, w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", pomocy wnioskowanej przez Spółkę. Jako podstawę prawną takiego aktu wskazano przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zdaniem Organu Wnioskodawca nie dostarczył w wymaganym terminie żądanych dokumentów, stanowiących uzasadnienie prośby o przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy. Skutkiem tego ARiMR nie wyraziła zgody na przedłużenie terminu, który upłynął dnia 31.01.2011 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, która za pośrednictwem swojego pełnomocnika, pismem z dnia [...].06.2011 r., wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa poprzez: stwierdzenie bezskuteczności odmowy przyznania pomocy i w konsekwencji przyznanie tej pomocy. W merytoryczny sposób Organ odniósł się do wezwania w piśmie z dnia [...].08.2011 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej tego samego dnia. Prezes ARiMR w negatywny sposób odniósł się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W skardze do sądu – żądając stwierdzenia bezskuteczności odmowy przyznania pomocy i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono pismu z dnia [...].06.2011 r.: 1. naruszenie przepisu art. 22 § 2 ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie ARiMR nie jest zobligowana do stosowania przepisów k.p.a., z wyjątkiem tych, które regulują obszary enumeratywne wyliczone w ww. przepisie; 2. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. poprzez zamieszczenie w pismach do Skarżącej mylnego pouczenia co do zakresu zastosowania przepisów tego kodeksu; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżąca nie dostarczyła w wymaganym terminie żadnych dokumentów stanowiących uzasadnienie prośby o przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy; 4. naruszenie przepisu art. 77 § 4 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Organ faktów, które powinny być mu znane z urzędu, a mianowicie przepisów powszechnie obowiązującego prawa; 5. naruszenie przepisu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez obarczenie Skarżącej negatywnymi konsekwencjami okoliczności, na które nie miała wpływu, a mianowicie za przedłużające się procedury administracyjne; 6. naruszenie przepisu art. 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień Skarżącej przedstawionych w piśmie z dnia 26.04.2011 r.; 7. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżąca nie uzupełniła wszystkich braków do czasu upływu terminu, tj. do dnia 31.01.2011 r.; 8. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca złożyła skuteczne oświadczenie o rezygnacji z realizacji zadania polegającego na budowie oczyszczalni ścieków. W motywach przedstawiono argumenty, które przemawiają za uwzględnieniem skargi. Ich treść zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę – żądając oddalenia wniesionego środka zaskarżenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje: I Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a"). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Sąd wskazuje, że jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II Na wstępie, zaznaczenia wymaga, że kwestie przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w zakresie działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" mają swoje źródło w stosownych regulacjach podjętych przez Unię Europejską, natomiast w zakresie przepisów krajowych kwestie te określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.. 427 ze zm. zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "ustawy o wspieraniu") oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444 ze zm., zwanego w dalszej części uzasadnienia w skrócie "rozporządzeniem"). W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w przywołanym już w uzasadnieniu wyroku art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu zgodnie z którym program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi wskazany wyżej cel. Należy wskazać, że zaskarżony akt wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy (czyli postępowań w ramach programu "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej") prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy, podmiot wdrążający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust. 4 wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie strona skarżąca prawidłowo złożyła skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. III Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, iż: Ad 1) Jak już wyżej wskazano (pkt II uzasadnienia) – zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu "do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio." Dokonując literalnej wykładni tej regulacji nie można zgodzić się z twierdzeniem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi, iż "ARiMR (...) zobligowana jest do stosowania przepisów postępowania administracyjnego" w pełnym zakresie i z tej tez racji nie można podzielić poglądu wywiedzionego z treści postanowienia NSA z dnia 16.12.2008 r., II GZ 321/08. Nie jest ono – w niniejszej sprawie – wiążące. Gdyby nawet mieć wątpliwości, co do powyższej konstatacji, to stosując wykładnię systemową należy zwrócić uwagę, iż odesłanie w art. 22 ust. 2 ustawy do treści art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu, byłoby nonsensowne gdyby w pełnym zakresie obowiązywały regulacje zawarte w k.p.a. Ad 2) Zważywszy na powyższą konstatację należy uznać za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów zawartych w k.p.a., w szczególności art. 9. Skarżący zresztą w motywach zarzutu nie wskazał jaką "poniósł szkodę z powodu nieznajomości prawa", co czyni zarzut tym bardziej niezrozumiałym. Ad 3) W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazuje szereg działań jakie zostały podjęte na rzecz pozyskania dokumentacji, która miała znaczenie dla przyznania oczekiwanej pomocy. Wskazuje też akty normatywne, które legły u podstaw podjętych działań. W powyższym kontekście wskazać należy, że podniesione argumenty – w zakresie objętym zaskarżonym pismem z dnia [...].06.2011 r. – nie mają istotnego znaczenia gdyż z treści tego dokumentu nie wynika aby proces ich pozyskania stanowił podstawę do odmowy przyznania pomocy. Istotne znaczenie ma zaś to, że pismem ARiMR z dnia 12.05.2011 r. nie została wyrażona zgoda na dalsze przedłużenie terminu, który upłynął dnia 31.01.2011 r. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu. W szczególności do ARiMR dnia 02.02.2010 r. (data pisma 26.01.2011 r.) wpłynął nieumotywowany wniosek "o przedłużenie terminu do złożenia uzupełnień (...) wniosku (...) na maksymalny dostępny okres", a także z tych samych dat pochodzi informacja o rezygnacji w tym wniosku z realizacji części dotyczącej przyzakładowej oczyszczalni ścieków. W efekcie zażądania przez ARiMR pismem z dnia 18.04.2011 r. podania przyczyn skierowania przedmiotowej prośby otrzymano informację, że jest to efektem przedłużających się procedur dotyczących pozwoleń na realizację inwestycji w postaci przyzakładowej oczyszczalni ścieków, z którego to zadania wcześniej zrezygnowano – patrz pismo noszące datę 26.04.2010 r. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z przepisami § 10 ust. 6 ww. rozporządzenia obowiązującego w trakcie procesowania wniosku o przyznanie pomocy, który stanowił, iż: "złożony wniosek o przyznanie pomocnie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji z wyłączeniem zmian wynikających z wezwań Agencji". Zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym pierwotnie planowana do realizacji operacja wynosiła [...] zł, po rezygnacji z budowy oczyszczalni ścieków zostały wprowadzone do wniosku zmiany i suma kosztów kwalifikowalnych wyniosła [...] zł, ponowna zmiana dokonana przez Wnioskodawcę podniosła sumę kosztów kwalifikowalnych do kwoty [...] zł. Jak wynika z powyższego oświadczenie woli złożone przez wnioskodawcę zostało potwierdzone przez wprowadzone przez niego zmiany we wniosku o przyznanie pomocy. Mając na uwadze, iż prośba o przedłużenie terminu dotyczyła zadania, z którego Wnioskodawca zrezygnował, Agencja prawidłowo pismem z dnia 12.05.2011 r. poinformowała o niewyrażeniu zgody na przedłużenie terminu. Należy zaznaczyć, iż prawodawca dał Agencji możliwość przedłużenia terminu, a nie nałożył na nią obowiązku przedłużania terminu na wniosek. Skarżący w odpowiedzi na pismo [...] z dnia [...].04.2011 r. nie dostarczył żadnego dokumentu, który uzasadniałby prośbę o przedłużenie terminu w oparciu o złożone pismo i uzupełnienia do wniosku z dnia 31.01.2011 r. (data nadania). Ad 4) Odnosząc się do tego zarzutu – w zakresie utożsamiania treści art. 77 § 4 k.p.a. z obowiązkiem znajomości ustaw z dnia: a) 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, b) 18.07.2001 r. – Prawo wodne, a także c) rozporządzenia RM z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, wskazać należy, iż Sąd aprobuje pogląd, że "powyższe przepisy powszechnie obowiązującego prawa powinny być znane organowi z urzędu i jako takie (...) nie wymagają dowodu". Istotną kwestią jest natomiast to, że z akt sprawy nie wynika aby Organ miał problem ze znajomością uregulowań zawartych w tych aktach normatywnych i stosowaniem ich w praktyce. Ad 5 i 6) Jak już wyżej wskazano – w sprawie nie mają zastosowania normy zawarte w art. 7,8 i 11 k.p.a., a zatem nie mogło w niniejszej sprawie dojść do ich obrazy. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym piśmie z dnia [...].06.2011 r., iż Skarżący nie udokumentował przyczyn żądania przedłużenia terminu (pismo zostało odebrane przez wnioskodawcę 21.04.2011 r.). Wyjaśnienia należało przesłać do ARiMR w terminie 7 dni, czyli do dnia 28.04.2011 r. skoro w wymaganym terminie nie dostarczono żadnych rzeczowych argumentów, stanowiących uzasadnienie prośby o przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy, trafnie Agencja nie wyraziła zgody na przedłużenie terminu, który upłynął dnia 31.01.2011 r. Ad 7) Za zasadny natomiast należy uznać zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżąca – zgodnie z Instrukcją – nie wypełniła wniosku w zakresie oznaczenia nazwy przedsiębiorstwa, zgodnej z załączonym odpisem z KRS. Użycie skróconej wersji oznaczenia formy prawnej podmiotu, tj. Sp. z o.o. zamiast Spółka z ograniczona odpowiedzialnością nie stanowi naruszenia prawa. W pozostałym zakresie zarzuty poczynione w uzasadnieniu skargi nie można uznać za zasadne, albowiem: a) prawidłowe wypełnienie pozycji 13.3 wniosku wymaga oznaczenia wszystkich nazw oraz kodów produktów rolnych, wytwarzanych w ramach działalności, o której wsparcie ubiegała się Skarżąca, objętych kodem PKD 15.12.2. – Produkcja mięsa drobiowego i króliczego (należało wpisać nazwy konkretnych wytwarzanych produktów rolnych); stosowne wezwania zawarte były w pismach z dnia 25.02.2010 r. i 04.20.2010 r. b) nic nie stało na przeszkodzie aby w Arkuszu III A usunąć "oczywistą" – zdaniem Skarżącej – pomyłkę pisarską dot. numeru obrębu ewidencyjnego działki; brak ten w ocenie Organu – poprzez jego zignorowanie – doprowadził (między innymi) do wydanego w sprawie niekorzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia; stosowne wezwania zawarte zostały w pismach z dnia 25.02.2010 r. i 04.10.2010 r. c) wbrew zawartej w uzasadnieniu argumentacji wskazać trzeba, że Instrukcja wypełniania wniosku – w efekcie lekceważenia jej zapisów – może prowadzić do odmowy przyznania pomocy. Jest oczywistym, że wnioskując o udzielenie pomocy należy wypełnić prawidłowo wniosek; nie może tutaj być żadnej dowolności. Skarżąca zgłaszając swój akces do postępowania godziła się jednocześnie na to, że będzie przestrzegała regulacji zawartych w Instrukcji. W tej zaś umieszczono zapis, że należy wpisać jako oddzielne pozycje prace, które są wycenione na podstawie oferty i oddzielnie te, które zostały wycenione na podstawie kosztorysu inwestorskiego; wymóg wezwania do usunięcia braków realizują pisma z dnia 25.02.2010 r. i 05.10.2010 r. d) nie dostarczono oświadczenia wnioskodawcy, że prowadzi jedno z przedsiębiorstw określonych w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności nie wypełniono oświadczenia na prawidłowym formularzu za 3 lata obrotowe. Oświadczenie wypełniono jedynie za 2008 r. na złym formularzu nabywcy, następcy prawnego, a nie wnioskodawcy (zob. żądanie zawarte w piśmie z dnia 25.02.2010 r. i 04.10.2010 r.). Z tym poglądem Skarżąca nie polemizuje podnosząc jedynie, że formularz "zawiera wszystkie istotne elementy, jakie posiada prawidłowy formularz (...). Różnica sprowadza się jedynie do oznaczenia nazwy dokumentu". W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę, że należy stosować właściwe formularze, a nie dowolne – sprzecznie z wymaganiami. Autor skargi – co istotne – nie polemizuje z tym, iż oświadczenie nie dotyczy 3 lat obrotowych, a jest to istotny brak. Ad 8) Kwestia błędu w ustaleniach faktycznych polegająca na przyjęciu, że Skarżąca złożyła skuteczne oświadczenie o rezygnacji z realizacji zadania polegającego na budowie oczyszczalni ścieków nie ma znaczenia w sprawie, albowiem w zaskarżonym piśmie z dnia [...].06.2011 r. nie ma o tej kwestii żadnej wzmianki. Uwzględniając treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.