V SA/Wa 2263/13

Sygn. akt V SA/Wa 2263 /13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg J. F. a) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; b) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. F. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioski J. F. z dnia 24.04.2009 r., złożone w BP ARiMR w [...], zainicjowały postępowanie w przedmiocie przyznania płatności w ramach: a) systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, b) wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Po przeprowadzeniu postępowania – i uwzględnieniu korekt – Organ wydał decyzje w sprawie przyznania płatności; rozstrzygnięcia podjęto w dniu 27.01.2010 r. 2. W efekcie wszczętego postępowania (zawiadomienie z dnia 10.06.2013 r.) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzjami z dnia [...].06.2013 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięć opisanych punkcie 1 uzasadnienia. W motywach wskazano, że podstawę prawną decyzji stanowi treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Organu decyzje zawierały nieprawidłowe ustalenia dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności składającej się na działkę B oszacowana na poziomie BP ARiMR w [...] na 0,15 ha, zaś "aktualna (i prawidłowa) wartość w/w powierzchni jest inna". Jaka zaś – nie wiadomo! Dalej wskazano, że "organ I instancji nie wykorzystał wszystkich posiadanych materiałów w celu zgodnego z w/w wyznaczenia powierzchni uprawnionej do płatności na działce ewidencyjnej. Konsekwencją tego był brak prawidłowego odniesienia się do powierzchni referencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej i błędne określenie powierzchni uprawnionej do płatności". 3. W dniu 25.06.2013 r. J. F. wniósł odwołanie. 4. Po wniesieniu środka zaskarżenia w postępowaniu przed Organem II instancji załączono do akt dwie "informacje dotyczące działek ewidencyjnych", które mogą służyć wyłącznie dla celów informacyjnych, szkoleniowych i nie upoważniają się nimi do celów prawnych, a także dwa wydruki "Przeglądu danych wniosków obszarowych" 5. Przed wydaniem decyzji nie powiadomiono strony o treści art. 10 k.p.a. 6. Decyzjami z dnia [...].08.2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone akty administracyjne opisane w punkcie 2 uzasadnienia. W motywach uściślono, że w odniesieniu do działki nr [...] strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,15 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wynosiła 0,01 ha. Wskazano dodatkowo, że na działkach |Nr działki |Zadeklarowana powierzchnia |PEG | |[...] |0,12 ha |0,11 ha | |[...] |0,45 ha |0,15 ha | |[...] |0,14 ha |0,12 ha | Wytknięto Kierownikowi BP ARiMR w [...], że w decyzji z dnia [...].01.2010 r. nie uwzględnił wartości PEG w odniesieniu do działki nr [...], która wraz z działką nr [...] stanowią część składową działki rolnej oznaczonej lit. A o pow. deklarowanej 0,6 ha. Natomiast maksymalny PEG dla działek o nr [...] i [...] wynosi odpowiednio 0,49 i 0,12 ha, tym samym łączna powierzchnia PEG obszaru dla w/w działki rolnej stanowi wartość 0,61 ha. Powyższe uchybienia stanowią – w ocenie Prezesa ARiMR – podstawę do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. 7. W skardze – załączając mapy, wypisy z rejestru gruntów, kserokopie z baz ARiMR – J. F. podniósł, że decyzje są niesprawiedliwe i uderzają w jego godność. Wskazał, że wypełniając wniosek deklarował wielkość działek zgodnie ze stanem faktycznym mierząc je osobiście i konfrontował te wielkości z wypisami z rejestru gruntów. W ocenie Skarżącego przyczyną nieporozumienia jest źle "wyrysowana" działka o nr [...], która to "pochłonęła" część sąsiednich. Pyta: "Jeżeli za podstawę do wypełnienia wniosków o płatność nie może być istniejąca działka potwierdzona przez wypis z rejestru gruntów i uprawiana rolniczo przeze mnie, to czym mam się kierować aby rażąco nie łamać praw?". Wnosi w związku z tym o dokonanie kontroli na miejscu. In fine wskazał, że chce przekazać gospodarstwo następcy i domaga się od Sądu rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. 8. W odpowiedzi na skargi – żądając ich oddalenia – podniesiono argumenty zbliżone z motywami decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji w Organie II instancji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifi-kowana wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131.). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w Organie II instancji – treść art. 10 § 1 k.p.a. nie miała zastosowania. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. W ocenie Sądu brak respektowania art. 10 k.p.a. na etapie postępowania przed Organem II instancji jest o tyle istotnym uchybieniem, że do akt sądowych dołączono dokumenty (vide: k. 5-11), które winny zostać złożone w toku postepowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że to postępowanie cechuje inkwizycyjność zaniedbanie to nabiera istotnego zarzutu, bowiem stronę pozbawiono możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu! Gdyby Strona była powiadomiona o treści art. 10 k.p.a., to zapewne te dokumenty zostałyby złożone w postępowaniu przed Organem II instancji. Przypomnieć naruszającemu prawo należy o treści art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu okoliczności – określonych w art. 10 § 2 k.p.a. – które uzasadniałyby odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w sprawie brakuje. VI. Zastosowanie art. 10 k.p.a. było konieczne także i z tego względu, iż na skutek wniesionego odwołania Organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne, które naruszają zakaz reformationis in peius dowodząc, iż naruszono prawo w zakresie dokonanych wypłat w odniesieniu do innych działek. Zapomniano – co wymaga dyspozycja art. 139 k.p.a. – wykazać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. VII. Wskazać także należy, że jeżeli w sprawie wyeliminuje się informacje, w których – in fine – widnieje adnotacja, że "nie upoważnia do posługiwania się nimi do celów prawnych", to ustalenia Organu II instancji nie znajdują oparcia – w zakresie ustaleń obszarowych – w żadnych dowodach (dokumentach urzędowych). VIII. Uwzględniając tak istotne naruszenia prawa nie sposób zaakceptować rozstrzygnięcia Organu II instancji z punktu widzenia zasady praworządności. W ocenie Sądu należy przede wszystkim ocenić załączony do skargi materiał dowodowy, którego złożenie uniemożliwił Organ II instancji pomijając stosowanie treści art. 10 k.p.a. Do akt należy dołączyć również dowody obrazujące rzeczywistą wielkość zakwestionowanych działek; mają być to dokumenty, które – w zestawieniu z pozostałymi – pozwolą na czynienie prawidłowych ustaleń faktycznych. Tak więc wymagana jest kompleksowa ocena tych dowodów, które zostały dołączone do skargi z materiałem zgromadzonym w sprawie. Należy również rozważyć – w granicach przewidzianych prawem – postulat Skarżącego sprowadzający się "do kontroli na miejscu" celem weryfikacji dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Finalnie należy zalecić Organowi II instancji stosowanie art. 10 k.p.a. chyba, że wystąpią przesłanki z § 2 tego przepisu. IX. Mając na względzie treść art. 145 § 1 ust. 1c) oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia stanowi uchybienie opisane w punkcie VII uzasadnienia w powiązaniu z innymi uznając, iż naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.