V SA/Wa 2280/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - oddala skargę - Przedmiotem skargi z [...] lipca 2008 r., wniesionej przez M. B. (zwanego dalej: "Skarżącym"), jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych - z [...] czerwca 2008 r. o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami, w łącznej kwocie [...] zł. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] stycznia 2008 r. Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Zakładem") z wnioskiem o umorzenie zaległości tj. odsetek oraz części zadłużenia z 2000 r. "T." Sp. o.o. za jakie jest odpowiedzialny jako członek Zarządu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że obecnie prowadzi firmę transportową, która płaci regularnie należności wobec Zakładu i Urzędów Skarbowych. Po przeanalizowaniu swoich możliwości finansowych, które nie miałby większego wpływu na ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej, Skarżący uznał, iż mógłby płacić miesięcznie 400 zł. przez 5 lat, spłacając w ten sposób 24 tys. zł., co stanowiłoby 61,7% należności głównej. Nie przychylenie się do prośby i próba odzyskania wyższych kwot spowoduje, że Skarżący będzie zmuszony ograniczyć przychody z działalności gospodarczej, gdyż nie będzie miał czym sfinansować wyższych obrotów, a co za tym idzie zwolnienie pracowników oraz nie płacenie podatków i składek na ubezpieczenia. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Zakład - powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s."), odmówił Skarżącemu umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...] zł, tj. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Skarżący obecnie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu osiągając dochód w kwocie [...] zł. miesięcznie. W 2007 r. wg zeznania podatkowego PIT-36L i załącznika PIT-B dochód Skarżącego wyniósł [...] zł. co daje średnią miesięczną ok. [...] zł. Od [...] września 2005 r. Skarżącego obowiązuje ustrój małżeńskiej rozdzielności majątkowej. Z małżeństwa pochodzi córka E. B. w wieku [...] lat, urodzona z [...], która leczy się operacyjnie w Szpitalu P. Skarżący na utrzymanie córki przeznacza miesięcznie około 1.000 zł. plus w miarę potrzeby finansuje leczenie córki. Swoje wydatki miesięczne szacuje na ok. 900 zł. Jest właścicielem samochodu marki [...] z 1989 r. oraz posiada zobowiązania leasingowe. Spłaca kredyt odnawialny na kwotę 14.700 zł. Posiada także zobowiązania wobec osób prywatnych oraz firm na kwotę 22.300 zł., które spłaca w ramach posiadanych środków. Zakład mając na uwadze powyższą sytuację Skarżącego stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., który umożliwia umorzenie należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, ponieważ Skarżący osiąga dochód z tytułu prowadzonej działalności, a wysokość dochodu umożliwia spłatę zadłużenia. W stosunku do należności nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Dodatkowo Zakład przeanalizował sprawę także pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, badając sprawę w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. skonkretyzowanego w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Analizując przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia, Zakład stwierdził, iż Skarżący nie wykazał okoliczności, które pozwalałby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochód w kwocie [...] zł. Ponadto spłaca w ramach posiadanych środków należności prywatnoprawne przedkładając je nad spłatę należności publicznoprawnych w postaci składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład dodał, że Skarżący składając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek zadeklarował się do spłaty należności w formie układu ratalnego, co daje podstawę do stwierdzenia, że posiada środki finansowe z prowadzonej działalności na regulowanie rat. Na końcu Zakład wskazał, że zaległości wymienione w sentencji decyzji nie zawierają należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł. (wraz z odsetkami), które zgodnie z art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2008 r. Skarżący stwierdził, że w jego przypadku zachodzi sytuacja w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Bowiem w przypadku zajęcia przez komornika jego rachunku bankowego straci płynność finansową i nie będzie miał na opłacenie bieżących wydatków. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezes Zakładu - powołując się na przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzył stan faktyczny i prawny, jak w decyzji z [...] kwietnia 2008 r. Stwierdził także, iż zarzuty podniesione w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na decyzję Zakładu w przedmiocie umorzenia zaległych składek. Ponadto zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu, Skarżący zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3 - 3a u.s.u.s.; 2. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r.; 3. obrazę przepisów postępowania, poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowania, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.; 4. nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach skargi Skarżący zarzucił, iż organ rozważając przesłanki zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia, nie wskazał definicji niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny, które powinny być w pierwszej kolejności ustalone przed oceną, czy dochody Skarżącego je zaspokajają, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 k.p.a. W opinii Skarżącego sprawa została rozpoznana bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał też, że zarzut zawarty w skardze nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji zauważyć trzeba, iż zakres kontrolowanego postępowania wynikał z pisma Skarżącego z [...] stycznia 2008 r., w którym wniósł o umorzenie odsetek oraz części zaległych składek. Wobec treści wniosku, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. - należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo bowiem wskazał, że Skarżący osiąga dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, a wysokość tego dochodu umożliwia spłatę zadłużenia. Tak więc z uwagi na powyższe okoliczności, prawidłowo ustalono, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ww. rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Ponadto należy podkreślić, że ustawodawca to na zobowiązanego nałożył obowiązek wykazania, a więc udowodnienia okoliczności o jakich mowa ww. rozporządzaniu. Oceniając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów należy wskazać, iż w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdzono, że żadna z wymienionych przesłanek wobec Skarżącego nie zachodzi. Bowiem organ trafnie wskazał, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której - jak wynika z jego oświadczenia - osiąga aktualnie miesięczny dochód w wysokości [...] zł. (kwestionariusz o możliwościach płatniczych k. 61 akt sąd.), a w 2007 r. - jak wynika z zeznań podatkowych - osiągał dochód w wysokości ok. [...] zł. Natomiast zadeklarowane miesięczne wydatki Skarżącego wynoszą ok. 1900 zł. Poza tym należy zwrócić uwagę, że Skarżący sam we wniosku o umorzenie zaległości stwierdził, iż spłatę zadłużenia mógłby płacić miesięcznie 400 zł., co nie miałoby większego wpływu na ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej. Skoro więc Skarżący jest w stanie przeznaczać miesięcznie co najmniej 400 zł. na spłatę zadłużenia, to przyjęcie przez organ, iż są zaspakajane niezbędne potrzeby życiowe zobowiązanego i jego rodziny w stopniu szerszym niż podstawowy, należało uznać za prawidłowe, a zarzuty w tym zakresie za chybione. Błędny jest także zarzut braku rozważenie przez organ § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ w sprawie sytuacja o jakiej mowa w tym przepisie nie zachodzi. Bowiem Skarżący nie jest przewlekle choroby, ani nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż wniosek Skarżącego z [...] stycznia 2008 r., dotyczyły umorzenia odsetek oraz części zadłużenia z 2000 r., natomiast decyzje wydane w sprawie obejmowały zakres szerszy tj. całość możliwych do umorzenia należności składkowych. Niemniej Sąd uznał, iż dostrzeżona nieprawidłowość w działaniu organu, polegająca na rozszerzeniu zakresu wniosku Skarżącego, z uwagi na wydanie decyzji negatywnych w sprawie, nie miała żadnego wpływu na wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego (taki pogląd wyraził m.in. NSA w wyroku z 14 października 2008 r. sygn. akt II GSK 379/08). Nie zmienia to jednak faktu, iż organ administracyjny powinien działać tylko w takim zakresie w jakim żąda tego strona, z której inicjatywy postępowanie zostaje wszczęte. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu Skarżącego, zasady zaufania obywateli do organów państwa, czy też zasady przekonywania. Wydając rozstrzygniecie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Na końcu Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.