V SA/Wa 2281/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. W dniu [...] stycznia 2008 r. E. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (zwanego dalej: "Zakładem") o umorzenie 50% składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami oraz kosztami egzekucyjnymi. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż aktualnie osiąga dochody nie przekraczające kwoty 800 zł, z których musi się utrzymać oraz pomóc chorej żonie w sfinansowaniu leków. Zaznaczył, iż dług wobec Zakładu dotyczy T. Sp. z o.o., w której jedynie przez niecałe 6 miesięcy pełnił funkcję prezesa, a 64% zaległości powstało po [...] maja 2000 r. tj. po dniu złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości Spółki. Wyjaśnił, iż za powstałe zadłużenie nie czuje się odpowiedzialny, gdyż w tak krótkim okresie zarządzania, nie miał wpływu na załamanie finansowe Spółki, a tym samym na jej upadłość, bo jest to proces trwający znacznie dłużej. Skarżący wskazał, iż chce wykazać maksimum "dobrej woli" i spłacić część długu. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek w łącznej kwocie 34.617,44 zł. W uzasadnieniu organ wskazał przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów prawa, na podstawie których dokonał oceny złożonego wniosku. W ocenie Zakładu, z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności. Podkreślono, iż skarżący osiąga dochód z tytułu prowadzonej działalności, a wysokość dochodu umożliwia spłatę zadłużenia. W stosunku do należności toczy się postępowanie egzekucyjne do rachunku bankowego. Dodatkowo, Zakład przeanalizował sprawę także pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, badając sprawę w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", skonkretyzowanego w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365); dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Analizując przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, Zakład stwierdził, iż skarżący nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Wskazano, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochód w kwocie 1.102,63 zł. Zakład dodał, że skarżący składając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek zadeklarował się do spłaty należności w formie układu ratalnego, co daje podstawę do stwierdzenia, że posiada środki finansowe z prowadzonej działalności na regulowanie rat. Zaznaczono, iż Zakład nie kwestionuje stwierdzonego u skarżącego stanu chorobowego, jednak w żaden sposób w złożonym materiale dowodowym wnioskodawca nie wykazał jakie koszty leczenia ponosi w związku z chorobą. Pismem z [...] kwietnia 2008 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całkowite umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP wraz z odsetkami. Wskazał w uzasadnieniu, iż kwota 360 zł, która pozostaje na utrzymanie całej rodziny, nie pozwala na spłatę zadłużenia. Zaznaczył również, iż niska emerytura małżonki nie pozwala na pokrycie w pełni kosztów leczenia choroby oraz utrzymanie, dlatego chciałby choć w części wesprzeć żonę finansowo przy zakupie lekarstw. Skarżący nadmienił, iż sam ma uszkodzony kręgosłup, w związku z czym również ponosi koszty związane z własnym leczeniem. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem Zakładu") decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., z uwagi na dochód uzyskiwany z prowadzonej działalności gospodarczej, który w I kwartale 2008 r. wyniósł 529 zł miesięcznie. Wskazano, iż wspólny dochód rodziny skarżącego wyniósł w tym okresie 1.429 zł. Rozpoznając sprawę w kontekście art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślono, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego jest większy od minimum socjalnego określonego w przepisach co oznacza, iż rodzina nie znajduje się na granicy ubóstwa. Wskazano, iż stan zdrowia wnioskodawcy nie uniemożliwia zarobkowania. Podniesiono, iż skarżący nie wykazał jakie koszty leczenia ponosi w związku z chorobą i w jaki sposób ograniczają one możliwości finansowe jego rodziny. Dodatkowo, organ zaznaczył, iż analiza danych zgromadzonych w zasobach Zakładu dowiodła, iż syn skarżącego prowadzi własną działalność gospodarczą, osiągając dochód, który nie został przez skarżącego ujawniony dla potrzeb rozpoznania wniosku o umorzenie, pomimo jego wpływu na sytuację finansową rodziny. W skardze na powyższą decyzję E.S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji Prezesa Zakładu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie: art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Ponadto, zarzucił obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 6-8, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a.". W ocenie skarżącego, organ nie dokonał ustaleń w zakresie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny, które winny poprzedzać rozstrzygnięcie o uprawnieniach zobowiązanego. Skarżący zarzucił, iż organ nie odniósł się do sytuacji chorobowej zobowiązanego i jego rodziny. Zaznaczył, iż uwagi na przewlekłe schorzenie żony, jest jedyną osobą, która może stale sprawować nad nią opiekę, co powoduje, iż ma ograniczone możliwości zarobkowania i uzyskiwania dochodu. Z uwagi na powyższe, nie sposób przyjąć, iż organ podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, powołując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności, tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w u.s.u.s. oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. – należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której Sąd ten wskazał, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo bowiem wskazał, że skarżący osiąga dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, a wysokość tego dochodu umożliwia spłatę zadłużenia. Tak więc z uwagi na powyższe okoliczności, prawidłowo ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji, że brak było prawnej możliwości umorzenia zadłużenia w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Ponadto, należy podkreślić, że ustawodawca nałożył na zobowiązanego obowiązek wykazania, a więc udowodnienia okoliczności, o jakich mowa w rozporządzeniu. Pamiętać także należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 r. sygn. akt III RN 24/96), to pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Zakład w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyraźnie wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności. Organ ustosunkował się przy tym do zebranych dowodów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Zakład wskazał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której – jak wynika z przedłożonego zestawienia dochodu – osiąga aktualnie miesięczny dochód w wysokości 529 zł. Natomiast wspólny dochód rodziny skarżącego wyniósł w I kwartale 2008 r. 1.429 zł. Organ zaznaczył, że w świetle powyższych ustaleń dochód na osobę w rodzinie jest większy od minimum socjalnego ustalonego na kwotę 351 zł, co powoduje, iż skarżący ma możliwość zapewnienia podstawowych potrzeb rodziny. Należy również w tym kontekście zwrócić uwagę, że skarżący sam we wniosku o umorzenie zaległości stwierdził, iż na spłatę zadłużenia mógłby przeznaczyć miesięcznie 179,40 zł. Za niezasadny uznać należy zarzut niezbadania okoliczności uzyskiwania dochodów z działalności gospodarczej syna skarżącego. Wskazać należy, iż Zakład rozstrzygając sprawę nie zakwestionował określonej przez skarżącego wysokości wspólnego dochodu rodziny, a jedynie zaznaczył, iż z posiadanych przez organ deklaracji rozliczeniowych wynika, iż syn wnioskodawcy prowadzi własną działalność gospodarczą, osiągając dochód, który nie został ujawniony w trakcie postępowania administracyjnego. Błędny jest także zarzut braku rozważenia przez organ § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Skarżący nie wykazał bowiem, iż stan jego zdrowia, jak również sprawowanie opieki chorą żoną, pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącego, zasady zaufania obywateli do organów państwa, czy też zasady przekonywania. Wydając rozstrzygniecie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Na końcu Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta bowiem z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.