V SA/Wa 2283/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA Andrzej Kania, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi N. J.-S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] stycznia 2007 r. N.J.S. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., zwanego dalej Zakładem, z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek w kwocie [...] zł. Wniosek uzasadniła brakiem pracy i majątku, z którego mogłaby spłacić istniejące zadłużenie. Podniosła, że ma 24 lata i sama wychowuje dwoje dzieci gdyż mąż jest chory a ponadto przebywa poza granicami kraju. W utrzymaniu siebie i dzieci pomagają jej rodzice. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11, poz. 74 z 2007 r.), dalej u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaległości zobowiązanej narastały stopniowo od początku prowadzenia działalności gospodarczej, zaś nie podjęła ona zawczasu skutecznych czynności, które zahamowałyby systematycznie postępujące zadłużenie. Zakład wskazał, że młody wiek dłużniczki umożliwia jej podjęcie zatrudnienia w przyszłości a aktualna trudna sytuacja majątkowa może w przyszłości ulec poprawie. Ponadto organ stwierdził, że brak jest wystarczających przesłanek uzasadniających umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy u.s.u.s, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wówczas, gdy za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do ich zapłacenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. (bez numeru), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych , dalej Prezes Zakładu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji .Zwrócił uwagę na to, że prowadząc działalność gospodarczą wnioskodawczyni musiała mieć świadomość obowiązku terminowego opłacania składek. Ponadto podkreślił, że 10- letni okres przedawnienia należności z tytułu składek powoduje, że ewentualna decyzja o ich umorzeniu byłaby przedwczesna, gdyż istnieje szansa na zmianę sytuacji zobowiązanej w przyszłości, której wiek pozwala na długoletnią aktywność zawodową. Podniósł, że pozytywne zmiany ekonomiczne w kraju dają nadzieję, że sytuacja finansowa zobowiązanej ulegnie poprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N.J.S. zarzuciła, że Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji posłużył się ogólnikami i nie odniósł się do jej trudnej sytuacji rodzinnej i ekonomicznej. Wskazała, że działalność gospodarczą zaczęła prowadzić od 29.01.2001 r., kiedy miała 19 lat, a likwidacja nastąpiła 1.02.2005 r.. Podkreśliła, że u jej męża pogłębiła się choroba (nie wskazuje jaka) w wyniku długów w hurtowniach i ZUS, co spowodowało, że zostawił ją i dzieci i wyjechał za granicę. Skarżąca wnosiła o uwzględnienie skargi i uwzględnienie wniosku . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu nie są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego pochopne. Przedmiotem rozpoznania przez organy ZUS w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącej o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych- za okres od marca 2001 r. listopada 2004 r. Skarżąca nie wskazała wysokości zadłużenia; w decyzji ZUS z dnia [...] 03.2007 r. jest wymieniona jako łączna kwota [...] zł (k. 33 akt adm.), zaś w odpowiedzi na skargę i opinii znajdującej się w aktach administracyjnych mowa jest o kwocie [...]zł . Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141,poz. 1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu Organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione, określone w przepisach u.s.u.s. i rozporządzenia, przesłanki. Uzasadnienia decyzji obu instancji mają charakter lakoniczny i koncentrują się na podkreślaniu ,że w przyszłości istnieje szansa na zmianę sytuacji ekonomicznej Wnioskodawczyni na lepszą z uwagi na jej młody wiek i możliwość długich lat pracy. Nie dokonano porównania wydatków na niezbędne potrzeby jej i dwójki małych dzieci ,z dochodami , których faktycznie nie posiada. Potrzeby te dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność , leki, ubrania, przybory szkolne i książki dla starszego dziecka. Skarżąca nie ma żadnego majątku; jest, razem z dziećmi, na utrzymaniu swoich rodziców . Mieszka w ich mieszkaniu wyposażonym w podstawowe sprzęty także będące własnością jej rodziców. Nie wzięto pod uwagę jej sytuacji osobistej, faktu, że opuścił ją mąż i wyjechał za granicę nie partycypując w utrzymaniu dwojga dzieci. Dopiero, co prawda, na etapie postępowania przed sądem Skarżąca złożyła postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności egzekucji, ale potwierdza to fakt podnoszony przez nią już w postępowaniu przed organem administracyjnym, a mianowicie brak jakiegokolwiek majątku i dochodów. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien wziąć tę okoliczność pod uwagę i dokonać jej oceny. Także dopiero w dniu [...] listopada 2007 r. N.J.S. złożyła do akt zakończonej sprawy wyrok z dnia [...] września 2007 r. orzekający jej rozwód z mężem. Również to powinno być przedmiotem analizy przy ponownym rozpatrywaniu wniosku Skarżącej. Oczywiście nie mogło to być uwzględnione przez organ, gdyż wyrok Sądu Okręgowego w G. orzekający rozwód był wydany już po wydaniu decyzji przez II instancję administracyjną , jednakże sam fakt udzielenia przez sąd rozwodu świadczy o istnieniu trwałego i zupełnego rozpadu małżeństwa stron, co musiało mieć miejsce już dużo wcześniej. W powyższym kontekście stwierdzenie ZUS, że uwzględnił skomplikowaną sytuację osobistą i ekonomiczną Skarżącej nie jest poparte żadnymi argumentami. Organy podkreśliły także, że ZUS ma obowiązek kierować się interesem ubezpieczeń społecznych, a w interesie tym leży całkowite uregulowanie zaległych składek. Nie może być jednak tak, że interes publiczny jest rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela, a z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Szczególnie w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003r sygn. akt III SA 3118/01 POP 2004/4/77). Wobec powyższego, że zdaniem sądu , zostały naruszone przepisy art.7, 8, 11, 107 § 3, 77§1 k.p.a. , miało to istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit c należało orzec jak w sentencji .