V SA/Wa 2289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy ... na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju z dnia ... lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę ..., jest rozstrzygniecie Ministra Rozwoju z dnia ... lipca 2016r. nr ... w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr ... pod nazwą ,,...". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Gmina ... (Gmina, Skarżąca, Wnioskodawca) wzięła udział w ramach naboru wniosków w trybie konkursu zamkniętego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 dla Osi priorytetowej VII: Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury, Działanie 8.1. Nabór wniosków został zorganizowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr ... pod nazwą ,,...". Projekt powyższy otrzymał negatywną ocenę formalną zawartą w piśmie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ...05. 2016r. W jego uzasadnieniu Minister wskazał, ze nie zostało spełnione horyzontalne kryterium formalne nr 6 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, ,,Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ’’ oraz regulaminem konkursu. W dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca stwierdził, iż wypełnia założenia konkursu w zakresie dozwolonych dla jednostek samorządu terytorialnego obszarów tematycznych, podczas gdy – zdaniem Ministra – zakres projektu poza te obszary wykracza. Przewiduje bowiem oprócz prac polegających na kompleksowej rewitalizacji obiektu – kościoła poewangelickiego – remoncie, rewaloryzacji oraz rekonstrukcji obiektu, częściowo przy użyciu materiałów z odzysku, jego rozbudowę (budowa obiektu biblioteki, który będzie połączony z obiektem muzealnym powstałym ze zrekonstruowanego kościoła i będzie stanowił funkcjonalną część), wykonanie wiaty ekspozycyjnej, odtworzenie ogrodzenia działki, odbudowa istniejącej studni, zagospodarowanie działki wokół zabytku. Obiekt muzealny i biblioteczny będą połączone łącznikiem. Wskazane prace w zakresie rozbudowy obiektu – budowy biblioteki – wykraczają poza działania z zakresu konserwacji, restauracji i rewaloryzacji zabytków drewnianych. Odnosząc się do obszaru dotyczącego zabytków techniki stwierdzono, że przedmiotem projektu są prace dotyczące zabytku, który nie jest zabytkiem techniki. Jest zabytkiem architektury sakralnej, wpisanym do rejestru zabytków, a wskazane przez Wnioskodawcę prace konserwatorskie dotyczące łodzi, stanowią jedynie wycinek projektu. W wyniku złożonego protestu, zostało wydane przez Ministra Rozwoju rozstrzygnięcie, będące przedmiotem niniejszej kontroli WSA. Minister Rozwoju (Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko) podkreślił, iż projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W niniejszej sprawie kryteria wyboru projektów stanowią załącznik nr 3 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych PO IiŚ 2014-2020 (SzOOP). W załączniku nr 3 w punkcie dotyczącym kryterium formalnego 6: Zgodność z PO IiŚ , Szczegółowym opisem osi priorytetowych oraz Regulaminem konkursu wskazano, iż warunkiem spełnienia kryterium jest zapewnienie zgodności projektu co najmniej: - w zakresie typu/rodzaju z przewidzianym w SzOOP oraz - z opisem działania/poddziałania (w tym celem oraz zakresem interwencji). W pkt.IV.11 Regulaminu w ramach wskazanych w pkt 10 Głównych Typów Projektu wyróżniono, m. innymi w pkt. 1 Praca konserwatorskie, restauratorskie oraz roboty budowlane przy obiektach i na obszarach zabytkowych i zespołach tych obiektów oraz w ich otoczeniu. Zgodnie z pkt 7 Regulaminu w przypadku wnioskodawców będących jednostkami samorządu terytorialnego możliwa jest wyłącznie realizacja projektów w jednym z następujących zakresów tematycznych: a) Projekty dotyczące obiektów wpisanych na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO lub uznanych przez Prezydenta RP za Pomniki Historii lub zlokalizowanych na obszarach objętych wpisem na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO lub położonych na obszarach uznanych za Pomniki przez Prezydenta RP, b) Projekty mieszczące się w zakresie jednego z następujących obszarów tematycznych: - projekty dotyczące konserwacji, restauracji, rewaloryzacji zabytków drewnianych (zarówno nieruchomych jak i ruchomych), - projekty dotyczące rozwoju czytelnictwa w miastach wojewódzkich, - projekty dotyczące rozwoju sztuki współczesnej w miastach wojewódzkich, - projekty dotyczące konserwacji, restauracji, rewaloryzacji, adaptacji na cele kulturalne oraz zabezpieczenia przed kradzieżą i zniszczeniem ruchomych i nieruchomych zabytków techniki, c) projekty wynikające z Kontraktów Terytorialnych. Minister podkreślił, iż kwestia dotycząca części projektu – drewnianych łodzi – nie była podstawą negatywnej oceny projektu. Jednakże fakt, iż niewielka część projektu mieści się w zakresie tematycznym, nie oznacza, że cały projekt się w nim mieści. Ponadto Organ wskazał, że projekt dotyczy swego rodzaju inwestycji hybrydowej, łączącej w sobie część zabytkową i niezabytkową, co jest niezgodne z założeniem interwencji Programu. Nadto, zamiar wybudowania biblioteki, która miałaby być jednostką funkcjonalnie niezależną od budynku muzeum powoduje, że projekt w takim kształcie jest niezgodny z postanowieniami PO IiŚ, gdyż zgodnie z osią priorytetową VIII wsparcie nie będzie kierowane na budowę od podstaw nowej infrastruktury kulturalnej. Ponadto Organ wskazał, iż kwestia analizy semantycznej pojęcia ,,rewaloryzacji’’ ma charakter wtórny wobec faktu niezgodności projektu z celem mi zakresem interwencji. W skardze, wniesionej przez Gminę ... do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) niewłaściwą ocenę, że projekt nie mieści się w zakresie pojęciowym typu ,,Prace konserwatorskie, restauratorskie oraz roboty budowlane przy obiektach i na obszarach zabytkowych i zespołach tych obiektów oraz w ich otoczeniu’’, skoro z treści wniosku wprost wynika, ze projekt obejmuje otoczenie obiektu zabytkowego ( w szczególności rozbudowę o bibliotekę oraz prace dotyczące zagospodarowania terenu polegające m. in. Na wykonaniu wiaty ekspozycyjnej, stopni wspartych na murkach oporowych, budowie ciągu komunikacyjnego i parkingu), a cały ten teren objęty jest ochroną konserwatorską co wynika z wpisu do Rejestru Zabytków Województwa Wielkopolskiego pod numerem ... (historyczne założenie urbanistyczne, ... z ....01.1992) i stanowi dobro kultury (ochronie podlega historyczne założenie urbanistyczne miasta ..., w tym działki nr: ... objęte wnioskiem); we wniosku o dofinansowanie Skarżąca wskazywała na ten fakt, na str 174-175, w części podsumowującej cele realizacji projektu, a w szczególności wymiaru kulturowego i edukacyjnego. Ponadto sam kościół , znajdujący się na działce nr ... jest pod ochroną konserwatorską poprzez wpis do Rejestru Zabytków Województwa Wielkopolskiego pod numerem ... 2) w odniesieniu do zarzutu dotyczącego przekroczenia zakresu tematycznego projektu, który w przypadku jednostek samorządu terytorialnego jest węższy aniżeli zakres tematyczny wszystkich typów projektów możliwych do realizacji w ramach tego działania, wskazanych w pkt 5 zestawienia tabelarycznego zawartego w punkcie 8.1. SzOOP Skarżąca podnosi, że zakres planowanego projektu mieści się w dopuszczonym dla jednostek samorządu terytorialnego w pkt 6 zestawienia tabelarycznego, zawartego w pkt 8.1. typie ,,projektów dotyczących ruchomych i nieruchomych zabytków drewnianych’’. Co więcej, tego typu projekty uznano za jedne z kluczowych dla osiągnięcia celu całego priorytetu, o czym mowa w pkt 2 zestawienia tabelarycznego. W tym samym miejscu zaznacza się, iż ,,Wsparcie ukierunkowane na zachowanie dziedzictwa będzie dotyczyło prac związanych z renowacją, konserwacją, rewaloryzacją i restauracją obiektów zabytkowych (i ich zespołów), jak również przebudowy i rozbudowy obiektów zabytkowych’’. Zdaniem Skarżącej jej wniosek w całości spełnia powyższe przesłanki, gdyż efektem końcowym planowanych prac byłby zrewaloryzowany zabytek drewniany, któremu nadano nową funkcję usług użyteczności publicznej, to jest muzealną i biblioteczną, gdyż przywrócenie funkcji sakralnej jest niemożliwe. 3) Bezpodstawny jest zarzut, że Skarżąca zamierza realizować w ramach złożonego wniosku ,,swego rodzaju inwestycję hybrydową’’, która łączy w sobie zarówno część zabytkową jak i niezabytkową, co ma być niezgodne z założeniami interwencji Programu. Cały teren objęty wnioskiem dotyczy nieruchomości gruntowej i budowlanej, które są chronione ze względu na wysoką wartość dla kultury i dziedzictwa narodowego poprzez wpisy do rejestru zabytków pod numerami ... oraz ... Powołała się tu na pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16.08. 2016r. 4) Odnosząc się do uwag Ministra, że zamiar wybudowania biblioteki , która miałaby być jednostką funkcjonalnie niezależną od budynku muzeum poprzez odmienność pełnionych funkcji Skarżąca podniosła, że są to obiekty fizycznie połączone łącznikiem i spełniają te same funkcje (dysponuje prawomocnym pozwoleniem budowlanym ze wszystkimi uzgodnieniami, w tym z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Cały księgozbiór znajdował się będzie w budynku drewnianego kościoła. Planowany do dobudowy do kościoła budynek biblioteki ma być wykonany w stylu architektonicznym imitującym ,,mur pruski’’ tak by pod względem estetycznym i architektonicznym był on wkomponowany w drewniany kościół ewangelicki. Rewaloryzacja drewnianego zabytku wymaga, aby do jego właściwej eksploatacji zapewniona była odpowiednia infrastruktura, w tym przypadku związana z budynkiem, w którym znajdowała się będzie czytelnia, pomieszczenia administracyjne, a nade wszystko obiekty infrastruktury technicznej, to jest na przykład pompy techniczne służące do ogrzewania obiektu drewnianego zabytku. Ogrzewanie z wykorzystaniem pomp ciepła zlokalizowanych w pomieszczeniach technicznych w dobudowanej bibliotece wynika z troski o drewniany zabytek i z jego ograniczeń architektonicznych, a także z uzgodnień z konserwatorem. Sama fizyczna odbudowa i rekonstrukcja drewnianego kościoła stanowi najważniejszy koszt planowanej inwestycji. 5) W kontekście stwierdzenia Organu ,,o przyjęciu prymatu narzędzia wobec celu interwencji’’ Skarżąca podkreśla, że kluczowe jest dokonanie rewaloryzacji drewnianego zabytku. Intencją jest rewaloryzacja i rozwój zabytku drewnianego; dobudowanie obiektu biblioteki czy wiaty ekspozycyjnej służy wyłącznie funkcjonalnemu uzupełnieniu zabytku. Opisane rozwiązania (infrastruktura techniczna służąca do ogrzewania całego obiektu, eksponowanie w tym budynku ciężkich i dużych łodzi rybackich, które miały być prezentowane w wiacie ekspozycyjnej, zbiornik wody deszczowej spełniający funkcję małego stawu ekspozycyjnego) służą odpowiedniemu zabezpieczeniu i są funkcjonalnym elementem całego projektu związanego z rewaloryzacją drewnianego kościoła na cele Muzeum Rybactwa Śródlądowego i Ochrony Wód wraz z funkcją biblioteczną. 6) Skarżąca nie zgadza się z zarzutem przekroczenia powszechnie przyjętych założeń w kwestii zakresu semantycznego terminu ,,rewaloryzacji zabytków’ ’wskazując definicję przyjętą w Wikipedii. Podkreśla przy tym, że zakres planowanej przez nią inwestycji objętej wnioskiem wpisuje się w ten zakres pojęciowy. 7) Gmina wskazała również, że przedmiotowy zabytek stanowi jedną z najważniejszych dominant urbanistyczno-architektonicznych w panoramie małego miasta jakim jest Sieraków; wielowiekowe dziedzictwo kulturowe pozostawiło obiekty stanowiące o tożsamości historyczno-architektonicznej tego miejsca; istniejący kościół katolicki jest w dobrym stanie technicznym, tak samo synagoga. Kościół, będący przedmiotem wniosku o dofinansowanie jest niedostępny mieszkańcom, a w 2010r. uległ częściowej katastrofie budowlanej. Gmina ma skromny budżet i niemożność uzyskania zewnętrznych środków finansowych spowoduje, że ten drewniany zabytek zniknie całkowicie z panoramy miasta i objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego. W związku z powyższym Gmina ... wnosiła, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11. 07. 2004r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 22014-2020 (Dz.U. 2016r poz. 217) o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazuje, że postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014r, poz. 1146, dalej: ustawa wdrożeniowa). Stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu. Sporna jest interpretacja postanowień Programu Operacyjnego, SzOOP i Regulaminu konkursu w zakresie zgodności planowanej przez Wnioskodawcę inwestycji z celem działania 8.1. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego, więc i niniejszego PO IiŚ i Regulamin konkursu mają umocowanie w ustawie wdrożeniowej. Jak wynika z opisu działania 8.1. PO LiŚ jednym z zakładanych celów wsparcia są inwestycje dotyczące zabytków drewnianych, zarówno ruchomych jak i nieruchomych. Ten obszar tematyczny może być realizowany przez jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) – zgodnie z pkt. III pkt. 7 obowiązującego w dacie oceny projektu Regulaminu konkursu VIII Osi priorytetowej Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury PO IiŚ 2014-2020. Kościół ewangelicki , znajdujący się na działce nr ... jest pod ochroną konserwatorską poprzez wpis do Rejestru Zabytków Województwa Wielkopolskiego pod numerem ... i prace dotyczące jego konserwacji , restauracji , rewaloryzacji mieszczą się w obszarze tematycznym przewidzianym dla j.s.t. i mogą otrzymać wsparcie z niniejszego programu. Jednakże w projekcie Skarżąca przewidziała wybudowanie nowego obiektu, to jest biblioteki która, co jest oczywiste, jeszcze nie istnieje i nie ma charakteru zabytku drewnianego wpisanego do rejestru. Dlatego Organ zasadnie uznał, że projekt Wnioskodawcy wychodzi poza dopuszczalne granice wsparcia przewidziane w tym programie. Także prace przewidziane w otoczeniu obiektu zabytkowego nie mogą być uznane za spełniające wymagania definicji zawartej w SzOOP, zgodnej z definicją znajdującą się w art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (D. U. 2014r. poz. 1446). Zgodnie z nią, w przypadku, gdy zakres projektu obejmuje otoczenie zabytku, przez pojęcie ,,otoczenia’’ należy rozumieć ,,teren wokół lub przy zabytku, wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych’’. Oznacza to, iż nie można uznać za wypełnienie tego warunku fakt wpisania historycznych założeń urbanistycznych miasta ... do Rejestru Zabytków, gdyż jest to pojęcie szersze i nie jest to ,,teren wokół lub przy zabytku’’. Z projektu wynika, że przedmiotem wsparcia miałoby być , oprócz części zabytkowej – kościoła – także budowa infrastruktury nie zabytkowej – nowego budynku biblioteki. Gdyby uznać, iż wystarczające jest wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego miasta dla uzasadnienia budowy nowego obiektu, wówczas wspierane byłyby projekty nie mające związku z celami interwencji Programu i SzOOP PO IiŚ. Byłoby to niezgodne z celami Osi priorytetowej i efektywnością wykorzystania środków przeznaczonych na rozwój dziedzictwa kulturowego PO LiŚ. Niezrozumiałe jest twierdzenie Skarżącej, iż cały księgozbiór biblioteki będzie przechowywany w budynku kościoła, a w budynku biblioteki będą umieszczone obiekty infrastruktury technicznej i pomieszczenia administracyjne. W tej sytuacji tym bardziej pozyskanie na ten cel dofinansowania ze środków tego Programu jest niemożliwe, gdyż środki powinny służyć wyłącznie celom związanym z zachowaniem dziedzictwa kulturowego. Zasadne jest również stanowisko Ministra, iż zgodnie z dokumentacja programową kwalifikowalne do dofinansowania mogą być tylko inwestycje mające na celu bezpośrednie wsparcie zabytku drewnianego. Tak więc projekt jest niekwalifikowalny w zakresie, jaki dotyczy jego części nie zabytkowej w postaci odrębnego budynku biblioteki. WSA podnosi , że ma obowiązek oceniać sprawę według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego powodu nie zajmował się nowa okolicznością podniesiona na etapie skargi , to jest pismem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 sierpnia 2016r. Na marginesie należy dodać, iż w niniejszej sprawie nie miałoby ono znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.