V SA/Wa 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.) Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary Asesor WSA - Piotr Kraczowski Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z 5 maja 2006 r. A. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddziału w K. o całkowite umorzenie należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnego majątku oraz jako osoba bezdomna zamieszkuje w Domu [...] w K. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Analizując sytuację majątkową zobowiązanego organ wskazał, iż jest on zatrudniony na pełen etat na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 31.12.2006 r., za wynagrodzeniem 7 zł 50 gr brutto za godzinę. Skarżącemu przyznano ponadto zasiłek okresowy na okres od 1.05.2006 r. do 31.06.2006 r. w kwocie 161 zł 40 gr. Organ ustalił również, iż nie zalega on w podatkach, natomiast posiada zaległe zobowiązanie względem funduszu alimentacyjnego. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes postanowił utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu podnosząc, iż w sprawie nie zachodzi żaden ze stanów o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. całkowita nieściągalność zaległych składek. Ocenił także stan faktyczny pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a ustawy u.s.u.s. Nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej Strony zauważył, iż uległa ona diametralnej zmianie na korzyść dłużnika, co przejawia się - zdaniem organu - zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę na pełen etat oraz spłacaniem alimentów na rzecz syna. Prezes przyznał wprawdzie, iż skarżący nie posiada możliwości jednorazowego, natychmiastowego uiszczenia całości zadłużenia, jednakże - w jego ocenie - może podjąć próbę stopniowej spłaty zaległości w oparciu o umowę ratalną (art. 29 ust. 2 u.s.u.s.). Niezależnie od dokonanej oceny materiału dowodowego sprawy, organ zaznaczył, iż instytucja umorzenia należności składkowych oparta jest na uznaniu administracyjnym. W skardze z 29 sierpnia 2006 r. A. B. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległości z tytułu składek formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) poprzez ich błędną interpretację i wykładnię oraz przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ rozpatrujący jego sprawę blednie ustalił jej stan faktyczny, bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na tej podstawie, że podjął on zatrudnienie. Nie uwzględnił natomiast istotnych dla sprawy okoliczności, tj. faktu, iż uzyskiwane z tego tytułu wynagrodzenie jest skromne i wynosi 1.098 zł miesięcznie oraz tego, iż skarżący jest osobą bezdomną i zamieszkuje w Domu Socjalnym prowadzonym przez [...]. Skarżący w sposób szczegółowy przedstawił swoją trudną sytuację materialną, wskazując m.in. na zobowiązania alimentacyjne wobec syna (300 zł miesięcznie tytułem bieżących alimentów oraz 100 zł tytułem zaległych), zadłużenie wobec banku [...] w wysokości 26.600 zł oraz wobec Funduszu alimentacyjnego ZUS w wysokości 13.000 zł. Nie posiada żadnego majątku. Mając na uwadze powyższe, w ocenie autora skargi ustalenia dokonane przez organ są błędne i nie uwzględniają wszystkich okoliczności faktycznych, przedstawianych zresztą przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Takie nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stało się przyczyną naruszenia przepisów prawa materialnego określających przesłanki umorzenia zaległych należności. Zdaniem skarżącego, sytuacja "dochodowo-rodzinna" w jakiej się znalazł wskazuje jednoznacznie, iż spłata zadłużenia - nawet w ratach - pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia. Przede wszystkim należy podnieść, iż sąd nie może zmienić zaskarżonej decyzji - o co wnosił skarżący. Może jedynie, jeśli uwzględnia skargę, zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Przed przejściem do oceny kolejnych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może je umorzyć. Zakład ma możliwość umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.) organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa, tak jak w niniejszej sprawie, w granicach uznania administracyjnego. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącego nie przemawia za umorzeniem należności. Podkreślić należy, iż jest on osobą zdolną do wykonywania pracy, nie wskazuje na żadne przeszkody zdrowotne ani prawne w tym zakresie. W dacie rozstrzygania przez organ uzyskiwał stałe dochody z tytułu zatrudnienia. Analiza zebranego materiału nie uzasadnia również twierdzenia, iż skarżący znajdował się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdował się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organy orzekające zauważyły, iż skarżący znajduje się w niełatwej sytuacji, że ma zaległe zobowiązania. Oceniły, iż skarżący nie ma obecnie możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia ale prawidłowo uznały, iż może podjąć próbę stopniowej spłaty zadłużenia. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy, który był przedmiotem oceny organu, został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi strony, co stanowiłoby przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia. W tym stanie rzeczy nie zasługuje na uwzględnienie ogólnie sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.