V SA/Wa 2290/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej; uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 8 maja 2012 r. T. P. (dalej: wnioskodawca lub skarżący) przekazał do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA lub organ) za pośrednictwem Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) wniosek o umorzenie kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, nałożonej decyzją GITD nr [...] z dnia [...].04.2012 r., za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że ze względu na bardzo trudną sytuację materialno-finansową nie jest w stanie bez uszczerbku dla utrzymania gospodarstwa domowego uiścić kary. Wnioskodawca podkreślił, że nie pracuje zarobkowo, utrzymuje się z renty w wysokości 975,60 zł netto. Wskazał również, że stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy fizycznej, a tylko taką pracę może wykonywać z powodu braku wykształcenia zawodowego. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że musi utrzymywać i wspomagać swojego brata, który jest bezrobotny i wymaga systematycznej opieki medycznej z zakresu kardiologii i ortopedii. Do wniosku załączono dowód potwierdzający wysokość otrzymanej renty za marzec 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca pismem z 23 czerwca 2012 r. stwierdził, że nie ma możliwości finansowych spłaty kwoty grzywny jednorazowo. Oświadczył nadto, że nie posiada żadnych środków finansowych oraz majątku aby dokonać spłaty nałożonej kary, nie może również z powodu niskiej renty zaciągnąć kredytu oraz go spłacić. GDDKiA decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 56, art. 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. ,U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm; dalej: ustawa o finansach publicznych.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., art. 127§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonej kary. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 56 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, z których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000,00 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Następnie organ stwierdził, że ustawodawca podaje ogólne przesłanki ewentualnego uwzględnienia wniosku o udzielenie stosownej ulgi w spłacie należności. W konkluzji, kierownik właściwej państwowej jednostki budżetowej, podejmując decyzję na podstawie analizowanego przepisu, działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice (w świetle dyspozycji art. 7 k.p.a.) wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując treść powyższego przepisu organ stwierdził, iż zasadą jest regulowanie należności w pełnej wysokości na podstawie norm zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wyjątkiem zaś sytuacja kiedy to następuje umarzanie, odraczanie spłaty, rozkładanie na raty należności pieniężnych. Ma to na celu odpowiednie zabezpieczenie interesu Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę dane z przedstawionych dokumentów organ uznał iż, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania ulg. Wnioskodawca nie przedstawił dowodów, które uprawdopodobniałyby, iż ze względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności jego możliwości płatniczych organ powinien umorzyć kwotę przedmiotowej kary. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie wniósł o umorzenie nałożonej kary w całości. Podkreślił, że nie posiada żadnego majątku, który pozwalałby na spłatę tak wysokiej kwoty. Powtórzył, że z otrzymywanej renty wspomaga swojego brata, który jest bezrobotny, nie posiada majątku i nie otrzymuje żadnych dochodów. Ponadto wnioskodawca wskazał, że spłata kary doprowadzi go do podwójnego zadłużenia ponieważ nie będzie w stanie ponieść opłat za dostawę energii elektrycznej, dostawę wody oraz zakup butli gazowej. W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku GDDKiA, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, po analizie stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego materiału dowodowego, że nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi. Wskazał jednocześnie, że w przypadku zastosowania w/w ulgi winna zaistnieć jedna z dwóch przesłanek: ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd ich znaczenie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Ulgi w spłacie zobowiązań mają charakter uznaniowy, zatem właściwy organ każdorazowo i zarazem swobodnie ocenia słuszność interesu dłużnika lub zgodności ulgi z interesem społecznym. I tak przez ważny interes dłużnika rozumieć należy w szczególności sytuację, gdy - z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które były niezależne od jego postępowania - nie jest w stanie uregulować zaległości. Umorzenie zobowiązania należy zastosować, gdy zapłata należności naruszałaby elementarne zasady sprawiedliwości i praworządne relacje między obywatelami a państwem. Do takich przypadków zaliczyć można np. znaczne obniżenie zdolności płatniczej zobowiązanego, spowodowane klęską lub innym wypadkiem losowym, a także podważenie w istotny sposób warunków egzystencji jego rodziny lub spowodowanie upadku gospodarstwa bądź też prowadzonego zakładu w wyniku spłaty lub wyegzekwowania należności. GDDKiA nie stwierdził zaistnienia elementów stanu faktycznego wchodzących w zakres hipotezy przepisu art. 56 ustawy o finansach publicznych a argumenty strony, zdaniem organu, nie stanowią podstawy do umorzenia należności. Na koniec organ stwierdził, na podstawie przedłożonej dokumentacji, że mogą zachodzić przesłanki do rozłożenia wymienionej kary na raty. Zastosowanie powyższej ulgi wymaga jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, do którego wszczęcia konieczny jest wniosek strony. W skardze wniesionej na powyższą decyzję GDDKiA z 21 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o podjecie dla niego korzystnego rozstrzygnięcia. Skarżący potwierdził, że prowadził samochodu bez uiszczenia opłaty, wymaganej art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie zastrzegł, że samochód nie stanowił jego własności. Samochód nie miał zamontowanego urządzenia umożliwiającego dokonanie stosownej opłaty w postaci elektronicznej. Powyższe świadczy zdaniem skarżącego, że nie miał on wpływu na zapłatę wymaganej opłaty. Jednocześnie skarżący podniósł, że ze względu na swoją bardzo trudną sytuację nie jest w stanie bez uszczerbku dla prowadzonego gospodarstwa domowego uiścić tak wysokiej kary. Skarżący powtórzył argumenty przytaczane w toku postępowania administracyjnego, a dotyczące braku możliwości podjęcia zatrudnienia oraz pomocy bezrobotnemu i choremu bratu. Przedstawiając powyższe skarżący stwierdził, że w jego sprawie zachodzi ważny interes dłużnika, który jest przesłanką niezbędną do zastosowania ulgi. Ponadto, zdaniem skarżącego, można przypuszczać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub, że postępowanie to okaże się nieskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 24 października 2012 r. skarżący, w związku z otrzymaną odpowiedzią na skargę, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze. Podkreślił, że organ nie żądał od niego żadnych dodatkowych dokumentów oraz nie wzywał wyczerpująco do ich dołączenia. Powtórzył, że posiada uprawnienie do świadczenia rentowego z tytułu niezdolności do pracy i z tego się utrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr. 270; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z [...] maja 2012 r. o umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej (w wysokości 3.000 zł.) nałożonej decyzją GITD z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wobec tak sformułowanego żądania skarżącego zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (w tym umorzyć należność) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umarzania w całości należności (w odniesieniu do osób fizycznych) zawarte zostały w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych. Są nimi następujące sytuacje: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Decyzje wydawane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie bądź nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi, zgodnie z art. 7 k.p.a., mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że ,,w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.’’ Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie GDDKiA w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, a konkretnie że nie występuje ważny interes dłużnika, który uzasadniałby uwzględnienie wniosku skarżącego. Przedstawiając swe stanowisko w powyższym zakresie organ przyjął, że przez ważny interes, o którym mowa w przepisie, należy rozumieć sytuacje uniemożliwiające spłatę zadłużenia, spowodowane nadzwyczajnymi (losowymi, niezależnymi od dłużnika) przypadkami. Do takich okoliczności organ zaliczył także istotne pogorszenie sytuacji bytowej dłużnika lub upadek gospodarstwa będące następstwem spłaty lub wyegzekwowania zaległej należności. W ocenie Sądu powyższe definiowanie ważnego interesu dłużnika jest zasadniczo prawidłowe, chodzi bowiem nie tylko o sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy dłużnik nie jest w stanie uregulować zaległości, lecz również o normalną sytuację ekonomiczną, gdy uzyskiwane przez stronę dochody, nie pozwalają na pokrycie koniecznych wydatków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2211/04, Lex nr 154626). Zdaniem Sądu organ orzekający nie wyjaśnił jednak w sposób wystarczający dlaczego w sprawie nie występuje ważny interes dłużnika, stanowiący przesłankę warunkującą możliwość umorzenia należności (art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Nie podważył przy tym wiarygodności oświadczeń skarżącego (wskazujących na brak możliwości uregulowania należności) oraz dowodu potwierdzającego wysokość otrzymywanego świadczenia rentowego (w kwocie 975,60 zł miesięcznie). Nie jest zatem widome dlaczego, w ocenie organu, nie zachodzi powyższa przesłanka w sytuacji skarżącego, zwłaszcza że twierdzenia skarżącego wprost wskazują, że spłata należności doprowadzi do pogłębienia zadłużenia z powodu braku możliwości regulowania niezbędnych i bieżących wydatków z tytułu zakupu energii elektrycznej, wody czy gazu. Jednocześnie stwierdzić należy, że organ nie ustalił możliwości płatniczych skarżącego, które dawałyby podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych oraz oceny istnienia lub nie istnienia ważnego interesu dłużnika. Z kwestią tą koresponduje zastrzeżenie skarżącego podniesione w piśmie procesowym z 24 października 2012 r., że organ nie wzywał go do uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkowe (szczegółowo wskazane) dokumenty, potwierdzające jego sytuację finansową. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uznając, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego Sąd stwierdza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności powinien dokonać ustaleń fatycznych w zakresie możliwości spłaty przez skarżącego należności z tytułu kary pieniężnej. W ramach powyższego niezbędne będzie ustalenie ilości osób pozostających ze skarżącym w gospodarstwie domowym, wysokości miesięcznych wydatków niezbędnych dla bieżącego utrzymania gospodarstwa, w tym: na utrzymanie domu (opłat za energie elektryczną, wodę czy gaz, itp.), na zakup żywości, środków higienicznych, a także innych niezbędnych wydatków (np. na leczenie). Zestawienie wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego (ewentualnie dochodów uzyskiwanych wraz z osobami pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym ze skarżącym) z wysokością ponoszonych wydatków w wymiarze miesięcznym, pozwoli w sposób prawidłowy ustalić sytuację finansową skarżącego - możliwości spłaty należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej. Dopiero tak poczynione ustalenia dadzą podstawę do oceny, czy w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika, a jeżeli tak, to do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami orzekania w ramach uznania administracyjnego. Uwzględniając wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.