V SA/Wa 2292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Pana J. R., reprezentowanego przez adw. P. T. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006r., złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR w P., J. R. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] listopada 2006 roku, Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego w Pucku przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie [...] zł. W decyzji wskazano, iż we wniosku producent zwrócił sie o przyznanie dopłat z tytułu realizacji pakietu P01b – półnaturalne łąki dwukośne o powierzchni [...] ha, obejmującej 3 działki rolne o oznaczeniu B, C, A, położone na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w miejscowości K., gmina C., powiat w., województwo p. W dniu [...] maja 2008 roku J. R. złożył wniosek kontynuacyjny na rok 2008. We wniosku została zadeklarowana ta sama powierzchnia [...] ha, obejmująca działki rolne o numerach ewidencyjnych [...], położonych w miejscowości K., gmina C., powiat w., województwo p. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu [...] listopada 2008 roku wydał decyzję o numerze [...], którą przyznał zainteresowanemu wnioskowane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. W dniu [...] października 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień do sprawy dot. obsługi wniosku rolnośrodowiskowego z uwagi na brak wniosku o kontynuację programu na kampanię 2009 roku. J. R. dwoma pismami (z dnia [...].10.2009r. i [...].01.2010r.) poinformował, że zbył należący do niego udział we współwłasności nieruchomości rolnej, która wstępnie została mu wydzierżawiona przez nabywcę, jednakże z przyczyn od niego niezależnych umowa dzierżawy została wypowiedziana i uprawa nie mogła być kontynuowana. Do pism został dołączony akt notarialny z dnia [...] lipca 2007 roku (rep. [...]) oraz oświadczenie jednego z nabywców nieruchomości – Pana G. B. – z którego wynikało, że przedmiotowe działki zostały w lipcu 2007r. wydzierżawione "w formie ustnej umowy dzierżawy" Skarżącemu, jednakże na przełomie roku 2008-2009 rozwiązano ze Skarżącym tę umowę. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych zainteresowanemu decyzją Kierownika Biura Powiatowego w P. z dnia [...] listopada 2006 roku, Nr [...] oraz decyzją z [...] listopada 2008 roku o numerze [...]. Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż analiza złożonych przez J. R. wniosków oraz zebranej w sprawie dokumentacji wskazała, że producent rolny, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie prowadził zadeklarowanych upraw przez 5 lat, gdyż zbył przedmiotową nieruchomość i zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowego. W związku z powyższym wnioskodawca winien zwrócić kwotę nienależnie pobranej płatności, przyznanej do działek ewidencyjnych [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku oraz decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku. W dniu [...] czerwca 2010 r. (data nadania pocztowego) J. R. zwrócił się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku oraz decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku J. R. zostały przyznane płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2007 – 2008. Płatności te zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. Powołując treść § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm. - dalej: rozporządzenia), wskazano, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi - jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Dalej podkreślono, iż J. R. w związku ze zbyciem w 2007 roku udziałów we współwłasności gospodarstwa rolnego i z rozwiązaniem umowy dzierżawy zaprzestał realizacji pakietu rolnośrodowiskowego na ww. gruntach. W konsekwencji utracił uprawnienie do zachowania przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Wobec powyższego ustalona została kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości [...] zł. Zaznaczono, iż składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt zainteresowany deklarował znajomość warunków i obowiązków jakie ciążą na producencie rolnym przystępującym do programu rolnośrodowiskowego. Wnioskodawca podpisał bowiem oświadczenie, iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Dalej wskazano, iż sytuacja dotycząca sprzedaży gospodarstwa rolnego i rozwiązania umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta, nie jest podstawą odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, bowiem na wnioskodawcy spoczywał obowiązek prowadzenia przez okres 5 lat działalności rolniczej na powierzchni którą deklarował we wniosku. Natomiast J. R. – co jest bezsporne - zaprzestał realizacji programu rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości K., gmina C., powiat w., województwo p. Organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę brzmienie § 17 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia należało przyjąć, iż w niniejszej sprawie miało miejsce zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, co stanowi przesłankę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ dodał, iż przepisy art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ARiMR Europejskiego Funduszu Orientacji ARiMR Gwarancji Rolnej (EFOGR) przewidują katalog okoliczności będących podstawą do odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych płatności, lecz zbycie nieruchomości rolnej i rozwiązanie umowy dzierżawy w świetle powyższego zapisu prawa nie stanowi takiej podstawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2010 r. J. R., reprezentowany przez adw. P. T., zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, że zbycie nieruchomości objętej programem rolnośrodowiskowym w przypadku nieprzejęcia przez nabywcę zobowiązań związanych z programem skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych płatności , 2. § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia, poprzez zastosowanie przez organ rozszerzającej interpretacji, która prowadzić ma do wniosku, iż w przypadku zbycia nieruchomości objętej programem rolnośrodowiskowym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, w sytuacji, gdy przepis ten mówi o zmniejszeniu przez producenta rolnego powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, a nie o zbyciu użytków oraz 3. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy obowiązującego prawa nie dają podstawy do rozstrzygnięcia dokonanego przez organ. Skarżący zaznaczył, iż § 14 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich dopuszcza możliwość zbycia gospodarstwa rolnego w toku realizacji programu rolnośrodowiskowego. Tym samym nie może on stanowić podstawy do wyciągnięcia w stosunku do beneficjenta negatywnych konsekwencji w postaci nałożenia obowiązku zwrotu pobranych płatności. Skarżący postąpił bowiem zgodnie z dyspozycją tego przepisu, a do momentu zbycia nieruchomości wykonywał wszystkie zabiegi agrotechniczne. Odnośnie zaś § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia stanowiącego wyraźnie, iż wstrzymanie i zwrot płatności rolnośrodowiskowej następuje w przypadku, gdy ulegnie zmniejszeniu powierzchnia użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym, nie można przyjmować interpretacji, że ma on zastosowanie do przypadków zbycia nieruchomości rolnej, gdyż odnosi się on tylko do zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej do programu. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Stan faktyczny ustalony przez organ jest bezsporny, J. R. otrzymał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za lata 2007 i 2008. Organ i Skarżący nie negują również zbycia nieruchomości, na które były ustalone te płatności oraz faktu wydzierżawienia ich wg umowy ustnej. Strona nie zaprzecza też, że zaprzestała prowadzenia programu na przedmiotowych nieruchomościach. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 20 lipca 2004r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 nr 174, poz. 1809 z późn. zm.- dalej: rozporządzenie) w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (nowelizacja z 14 marca 2007r.) w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Zatem regulacja cyt. § 14 rozporządzenia jest w tym zakresie przepisem szczególnym, który określa, iż możliwym jest utrzymanie płatności w momencie przejścia posiadania na inną osobę, pod warunkiem jednak, iż nowy posiadacz w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia (tj. 5 lat), złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Wyraźnie zatem przepis określa, że warunkiem utrzymania płatności jest kontynuowanie przez kolejnego posiadacza realizacji programu, do którego zobowiązywał się beneficjent programu. Celem bowiem całej regulacji dotyczącej przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt jest wspieranie rozwoju obszarów wiejskich poprzez utrzymanie preferowanych upraw czy chowu przez ściśle określony czas. W przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, bowiem ani J.R., ani jego następcy prawni nie kontynuują realizacji programu określonego przepisami rozporządzenia. Natomiast odnosząc się do wskazanego przez Skarżącego zarzutu naruszenia przez organ przepisu § 17 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia, który stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem, należy stwierdzić, że nie jest on uzasadniony. W skardze podniesiono, że z treści cytowanego przepisu należy wywieść, iż wstrzymanie i zwrot płatności rolnośrodowiskowej następuje w przypadku, gdy ulegnie zmniejszeniu powierzchnia użytków rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym, nie można bowiem przyjmować interpretacji, że ma on zastosowanie do przypadków zbycia nieruchomości rolnej, ponieważ odnosi się on tylko do zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej do programu. Sąd rozpatrując niniejszy zarzut konstatuje, że kierując się zasadami logiki i treścią wskazanego przepisu należy stwierdzić, że skoro regulacja prawna wyraźnie wskazuje, że warunkiem wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych jest zmniejszenie powierzchni gruntów rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym, to fakt zbycia całej nieruchomości, na której następuje zaprzestanie prowadzenia deklarowanego programu musi skutkować takimi samymi następstwami w postaci wstrzymania i zwrotu płatności. Rozpatrując całokształt sprawy należy przyjąć, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do stwierdzenia, że po stronie Skarżącego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i art. 23 Rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26.06.1999 r. ze zm.), powstało zobowiązanie do realizacji tych przedsięwzięć przez okres co najmniej pięciu lat. Skarżący zobowiązania nie dotrzymał, sprzedał użytki rolne, na których powinien być realizowany program a jego następcy prawni i posiadacze tych użytków nie złożyli wniosku o kontynuację programu, co - zgodnie z § 14 i § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia - spowodowało, iż płatności, które otrzymał, podlegają zwrotowi. Dodatkowo, jak trafnie stwierdził organ, w sytuacji Skarżącego nie można mówić o wystąpieniu siły wyższej w rozumieniu art. 39 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Organ prawidłowo przywołał wymienione w art. 39 kategorie siły wyższej, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany. Są to: śmierć rolnika; długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa; wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt; choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich, które jednakże nie zaszły w przedmiotowej sprawie, gdyż zbycie nieruchomości a następnie utrata prawa jej dzierżawienia nie znajdują się w tym katalogu. Sąd nie stwierdził ponadto, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą art. 6 k.p.a., gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa pozostaje w zgodzie z zasadą legalności działania, zawartą w tym przepisie. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.