V SA/Wa 2294/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... czerwca 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny oraz rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. S. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.S. z 12 lipca 2014 r. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z ... czerwca 2014 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z ... kwietnia 2014 r. nr ... wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia w części oraz rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego w wysokości ... zł. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 12 marca 2014 r. skarżący zwrócił się o umorzenie w części tj. kwoty ...zł i rozłożenie na raty ... zł pozostałej części grzywny nałożonej w drodze w drodze mandatu karnego kredytowanego. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż jest jedynym żywicielem rodziny i jego skromne wynagrodzenie zaledwie wystarcza na bieżące potrzeby. Wniosek ten – na wezwanie organu – skarżący uzupełnił o wyjaśnienia dotyczące jego możliwości płatniczych. Decyzją z ... kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o odmowie umorzenia w części oraz odmowie rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. W jego ocenie nie zachodzą przesłanki zastosowania ulgi w postaci umorzenia w części i rozłożenia na raty zaległości. Fakt oświadczenia trudnej sytuacji materialnej nie może bowiem samoistnie przesądzać o konieczności zastosowania wnioskowanych ulg. Pismem z 12 maja 2014 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o umorzenie w części tj. kwoty ... zł i rozłożenie na raty pozostałej części grzywny. W uzasadnieniu pisma podkreślił, iż w jego sprawie nadzwyczajną okolicznością jest bez wątpienia niepełnosprawność żony, która to okoliczność rzutuje w sposób zasadniczy na możliwości zarobkowe rodziny skarżącego w sposób diametralny je ograniczając. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z ... czerwca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, ponadto stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż po uiszczeniu miesięcznych opłat w budżecie domowym nie pozostaje żadna kwota wolnych środków. Zatem udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty kary grzywny byłoby bezcelowe i prawdopodobnie nie stworzyłoby sytuacji, w której dłużnik byłby w stanie uiścić nałożoną grzywnę. W ocenie organu nie zachodzą również przesłanki do umorzenia należności w części. Stwierdzono, iż za udzieleniem ulgi nie przemawiają uzasadnione względy społeczne i gospodarcze, czy też interes Skarbu Państwa. Pismem z 12 lipca 2014 r. skarżący wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów art. 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.); dalej: k.p.a. co doprowadziło do naruszenia art. 57 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: u.f.p. oraz przepisów art. 6, 8 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów obowiązującego prawa w zakresie uzasadnienia faktycznego i merytorycznego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę organ administracyjny pismem z 18 sierpnia 2014 r. wniósł o jej oddalenie. W treści pisma organ odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy skarżącym a organem administracji stanowi odmowa umorzenia w części oraz rozłożenia na raty grzywny w wysokości ... złotych nałożonej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w oparciu o przepis art. 55, 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uznał, że w przypadku skarżącego nie ma podstaw do umorzenia w części oraz rozłożenia na raty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że w ustawie o finansach publicznych ustawodawca przewidział możliwość m.in. umarzania w całości albo w części spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p.). W art. 56 ust. 1 u.f.p. wymienione zostały sytuacje, w których należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne, a zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Przesłanki te są następujące: 1) osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł, 2) osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku (...), 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji, 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Stosownie natomiast do treści art. 57 ustawy na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Zauważyć należy, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności zarówno całości jak i części należności działa w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, w tym wypadku należność z nałożonej w drodze mandatu karnego grzywny, nie oznacza jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10, publ. baza orzeczeń CBOIS), czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Ponadto podkreślić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zawsze ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Zdaniem Sądu organ nie ocenił rzetelnie i wnikliwie faktycznych aktualnych możliwości płatniczych skarżącego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które w zakresie ustaleń faktycznych jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ uznał bowiem, iż brak jest podstaw do rozłożenia na raty kary grzywny z uwagi na fakt, iż wydatki skarżącego i jego małżonki na niezbędne opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego przewyższają niewielkie dochody małżonków. Z drugiej strony organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności w części. Analiza możliwości płatniczych skarżącego doprowadziła organ do konstatacji, iż są one zbyt niskie aby skorzystać z ulgi w postaci rozłożenia części płatności na raty. Jednocześnie jednak wskazano, iż, wobec wykazania braku uzasadnienia wniosku względami społecznymi i gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika, w stanie faktycznym analizowanej sprawy nie zachodzą przesłanki dla skorzystania z ulgi polegającej na umorzeniu należności w części. Powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej skarżącego, w kontekście jego aktualnych możliwości płatniczych. Sąd zwraca również uwagę, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem grzywny nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. W ocenie Sądu interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego i jego rodzinę, pozbawionych możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa, powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest trudna i uzasadnia stwierdzenie, że jednorazowa spłata całości zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Biorąc pod uwagę już chociażby wykazaną przez organ okoliczność, że po uwzględnieniu kosztów z tytułu utrzymania mieszkania i kosztów zakupu lekarstw w budżecie domowym nie pozostaje żadna kwota wolnych środków, trudno przyjąć, że jednorazowa zapłata zaległości jest realna, a w szczególności, że może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 - publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści i tym samym krzywdzącej skarżącego, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 pkt 1 i 3 u.f.p. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wskazania Sądu - winien rozważyć, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie w części oraz rozłożenie na raty grzywny. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, organ ponownie badając sprawę winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym zapłatę kary pieniężnej. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanego. W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.