V SA/Wa 2297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... czerwca 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Przedmiotem skargi z 11 lipca 2007 r., wniesionej przez M.Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych i powoływanego dalej jako: ,,Prezes Zakładu’’) z ... czerwca 2007 r. o nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... marca 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 28 grudnia 2006 r. M. Z. (powoływana dalej jako: Strona lub Skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu stwierdziła, że zaległe składki dotyczą działalności gospodarczej prowadzonej przez jej zmarłego męża i wynikają z uzyskiwania bardzo małych przychodów z tej działalności. W chwili śmierci mąż nie posiadał majątku ruchomego, który pozwoliłby pokryć zadłużenie, posiadał natomiast współudział w budynku mieszkalnym, który jest dany pod zastaw kredytu bankowego. Strona wyjaśniła, że utrzymuje się z emerytury w kwocie ... zł. z czego potrącenia z tytułu zaległości wynoszą ... zł. miesięcznie. Dodała, że nie jest w stanie spłacać zadłużenia i że po dokonaniu opłat stałych nie ma środków na życie. Do akt administracyjnych załączone zostały kopie rachunków (faktur) za energię elektryczną, gaz oraz opał. W toku postępowania Strona wyjaśniła m. in., że z mężem miała wspólność ustawową, nikt z członków rodziny nie pobiera renty z tytułu śmierci jej męża w tym również ich dzieci, które są pełnoletnie. Podała nadto, że mieszka z zamężną córką, która dokłada się do kosztów utrzymania domu, tj. pokrywa w całości rachunki oraz koszty wyżywienia. Decyzją z ... marca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne za okres .... w łącznej kwocie ... zł., na ubezpieczenie zdrowotne za okres ... r. w łącznej kwocie ... zł. oraz na Fundusz Pracy za okres ... r. oraz za ... r. w łącznej kwocie ... zł. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 138, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,u.s.u.s.’’. Organ uznał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie zadłużenia. Strona posiada źródło dochodu umożliwiające prowadzenie skutecznej egzekucji, a także nieruchomości stwarzające możliwość dokonania zabezpieczenia hipotecznego. Zdaniem organu nie zostały przedstawione dowody świadczące o ubóstwie zobowiązanej zagrażające jej dalszej egzystencji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podniosła, że oprócz kosztów utrzymania domu obciąża ją spłata kredytu zaciągniętego przez męża na zakup autobusu, którego aktualna wysokość wynosi ..., zł. Zarzuciła także, że decyzja Zakładu nie uwzględnia jej argumentów dotyczących uczciwej pracy oraz wcześniejszego regularnego opłacania składek przez męża. Organ nie rozważył możliwości umorzenia części zaległości jak również zmniejszenia kwoty zajęcia realizowanego z emerytury Strony. Decyzją z ... czerwca 2007 r. Prezes Zakładu, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), utrzymał w mocy decyzję z ... marca 2007 r. Jednocześnie poinformował Stronę o zmniejszeniu obciążenia realizowanego z jej emerytury do kwoty ... zł. miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Zakładu stwierdził, że brak jest dowodów świadczących o ubóstwie Strony, która zagrażałaby jej dalszej egzystencji. Powołując się na treść pisma Strony z 23 lutego 2007 r. organ stwierdził, że przedstawione w toku postępowania administracyjnego rachunki za energię, gaz i telefon nie są pokrywane przez Stronę. Zauważył, iż Strona nie ujawniła źródeł spłaty kredytu na przełomie 3 miesięcy z kwoty ... zł., wynikającej z zawiadomienia banku z dnia 16 stycznia 2007 r. do kwoty ...,zł. wskazanej przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu w sprawie nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazał nadto, że kwestie umorzenia należności regulują zapisy art. 28 u.s.u.s. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku całkowitej ich nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W rozpatrywanej sprawie żadna z okoliczności wymienionych w powyższym przepisie jednak nie zachodzi. Organ orzekający nadmienił, powołując się na art. 24 ust. 4 u.s.u.s., że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne oraz, że istotne są instytucje zawieszenia oraz przerwania biegu przedawnienia unormowane w tymże artykule. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: • art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w wyniku utrzymania w mocy decyzji z 27 marca 2007 r. pomimo powołania w tej decyzji jako podstawy prawnej nieistniejącego aktu prawnego, • art. 31 u.s.u.s. oraz art. 97 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 1 a oraz art. 111 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez zobowiązanie do spłacenia zaległości zmarłego męża wobec ZUS mimo nie przeprowadzenia postępowania o nabycie spadku, • art. 28 u.s.u.s. oraz § 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przypadki umorzenia należności składkowych przewidzianych w tych przepisach oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Dyrektorowi Oddziału ZUS w J. do ponownego rozpoznania. Zdaniem Skarżącej przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że decyzja z ... marca 2007 r. wydana została na podstawie przesłanek wynikających z treści § 8 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek pobieranych przez ZUS, czyli w oparciu o nieistniejący akt prawny. Powołując się na treść przepisów art. 97 § 1 i § 2, art. 107 § 1 i 1a oraz na art. 111 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31 u.s.u.s. Skarżąca stwierdziła, że nie jest osobą od której aktualnie można domagać się i ściągać zaległości zmarłego męża gdyż do chwili obecnej nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Mąż prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek a Skarżąca nie osiągała z tego tytułu żadnych korzyści majątkowych. Podkreśliła, że przedstawiła dokładnie swoją sytuację materialną. Dom, który jest współwłasnością obciążony jest kredytem wziętym przez męża w celu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Do spłaty pozostało jeszcze ..., zł. a zaległości z tytułu składek nie wynikały z winy Skarżącej lecz były wynikiem braku zysku z prowadzonej działalności gospodarczej. Na zakończenie Skarżąca zauważyła, że organ nie ustosunkował się do prośby o umorzenia chociażby części zadłużenia oraz, że z doniesień medialnych wie o wielomilionowych umorzeniach zadłużenia wobec ZUS-u. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów związanych z bezpodstawnym obciążeniem Skarżącej zaległościami po zmarłym mężu Prezes Zakładu stwierdził, że postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocną decyzją gdyż nie wniesione zostało od niej odwołanie w trybie przewidzianym stosownymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami postępowania zawartymi w: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu a także w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarżąca wystąpiła o umorzenie zaległych składek. Wobec treści wniosku Skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał -w szczególności- przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje bowiem na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącej a zatem organ orzekający prawidłowo wskazał, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy systemowej. Poza sporem jest to, że ze świadczenia emerytalnego Skarżącej egzekwowana jest zaległa należność z tytułu składek, a kwota potrąceń z tego świadczenia ustalona została w wysokości 150,00 zł. w wymiarze miesięcznym. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a stanowiących o całkowitej nieściągalności należności. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Kierując się powyższym - zdaniem Sądu - Prezes ZUS prawidłowo uznał, iż Skarżąca nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez stronę oraz podniesione przez nią okoliczności, istotne z punktu widzenia możliwości umorzenia należności na podstawie § 3 powoływanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W toku postępowania Skarżąca przedłożyła kserokopie rachunków dotyczących kosztów utrzymania domu, w tym wydatków na energię elektryczną, gaz, telefon, a także na węgiel. Uwzględniając powyższe opłaty oraz oświadczenie samej Skarżącej - zawarte w piśmie z 23 lutego 2007 r. (k. – 20 akt administracyjnych) potwierdzającej, że rachunki na utrzymanie domu oraz koszty wyżywienia, pokrywa w całości mieszkająca ze Skarżącą dorosła córka - organ orzekający zasadnie stwierdził, że Skarżąca nie ponosi powyższych wydatków egzystencjonalnych. W tej sytuacji Skarżąca nie może skutecznie podważać ustaleń organu orzekającego ponieważ egzekwowanie z emerytury Skarżącej zaległych należności przez Zakład w kwocie ... zł. miesięcznie, nie zagraża bytowi Skarżącej i nie uzasadnia umorzenia zadłużenia w oparciu o wyżej omówione przepisy rozporządzenia. Za umorzeniem zadłużenia nie mogą przemawiać argumenty Skarżącej dotyczące barku winy przy powstaniu zaległości oraz wcześniejszego regularnego opłacania składek. Okoliczności te, w świetle obowiązujących i omówionych powyżej przepisów prawa, nie stanowią przesłanek, których zaistnienie uprawniałoby organ do wydania Skarżącej decyzji pozytywnej. W uzasadnieniu decyzji z ... marca 2007 r. organ powołał się na nieistniejący akt prawny tj. rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek pobieranych przez ZUS. Wskazane uchybienie, podniesione w skardze, nie uzasadnia uwzględnienia skargi gdyż nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie zmienia ono prawidłowego ustalenia organu (zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie, przewidziane w - mającym zastosowanie w sprawie - rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może rozpoznawać innej sprawy administracyjnej, niż ta, którą została objęta skargą. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest decyzja Prezesa Zakładu z ... czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności a zatem niedopuszczalne jest rozważanie przez Sąd zarzutów Skarżącej - dotyczących naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej - sprowadzających się do kwestionowania zasadności decyzji Zakładu przenoszącej na Skarżącą odpowiedzialności za zobowiązania zmarłego męża z tytułu składek. Jak wynika z treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę, decyzja przenosząca odpowiedzialność na Skarżącą jest ostateczna gdyż Skarżąca nie skorzystała z trybu odwoławczego przewidzianego przepisami prawa. Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przenoszących odpowiedzialność przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego co świadczy o tym, że ocena decyzji tego rodzaju w ogóle nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Na marginesie Sąd zauważa, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Innymi słowy oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka Skarżącej drogi do ponownego ubiegania się przed organem rentowym o umorzenie zaległości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.