V SA/Wa 23/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z dnia [...] września 2019 r., 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek kontynuacyjny [...] o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014 - 2020) na rok 2018. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu [...] czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności ekologicznej na rok 2018. Od ww. decyzji [...] (dalej także jako : strona, skarżący) wniósł w dniu 2 lipca 2019 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Mocą postanowienia Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. W dniu 30 września 2019 r. [...] złożył do Prezesa ARiMR zażalenie na ww. postanowienie. Uznając bezzasadność wniesionego zażalenia Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnego postanowienia organ odwoławczy przywołał m.in. następującą argumentację : Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Przesłanka ta może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Z powyższego wynika zatem, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku; 2. rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem tego postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przypadku wystąpienia łącznie powyższych przesłanek organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiesić postępowanie. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784), zwanym dalej "rozporządzeniem RE", zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne: 1) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu; 2) spełniające warunki przyznania płatności ekologicznej; 3) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. zwanego dalej "rozporządzeniem Nr 640/2014", również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia Nr 640/2014. Stosownie do treści § 6 ust. 3 rozporządzenia RE pomimo że w drugim lub w kolejnym roku realizacji zobowiązania ekologicznego: 1) nie są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej lub 2) rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, lub 3) rolnik nie złożył, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informacji o gruntach oraz o pakiecie lub wariancie realizowanym na tych gruntach, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię - uznaje się, że rolnik kontynuuje realizację podjętego zobowiązania ekologicznego, jeżeli grunty objęte tym zobowiązaniem znajdują się w posiadaniu rolnika. Organ odwoławczy wskazuje przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku [...] o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2018 jest uzależnione od rozstrzygnięcia jego wniosku w sprawie przyznania tej płatności na rok 2015 (w decyzji w sprawie przyznania [...] płatności ekologicznej na rok 2015 zostanie określona powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym). W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że aby wydać decyzję w sprawie odwołania strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o przyznaniu płatności ekologicznej na rok 2018, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] musiałby opierać się na przewidywaniach odnośnie rozstrzygnięcia jakie podejmie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w decyzji o przyznaniu [...] płatności ekologicznej na rok 2015. Organ II instancji wskazuje, że ustalona powierzchnia zobowiązania w roku rozpoczęcia jego realizacji stanowi podstawę do weryfikacji, czy w kolejnych latach to zobowiązanie jest realizowane zgodnie z warunkami i wymogami ustanowionymi dla tego zobowiązania w przepisach prawa unijnego i krajowego, a w konsekwencji stanowi podstawę do określenia wysokości płatności przysługującej za jego realizację w kolejnych latach. Z uwagi zatem na fakt, że w brak jest w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę przyznania [...] płatności ekologicznej na rok 2015, w której - stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627, z późn. zm.) - ustala się powierzchnię gruntów objętych zobowiązaniem, brak jest w chwili obecnej możliwości rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] odwołania [...] od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. - o przyznaniu [...] płatności ekologicznej na rok 2018. Wobec powyższego - w ocenie Prezesa ARiMR - w rozpatrywanej sprawie zagadnieniem wstępnym i jednocześnie przesłanką do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, jest brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania [...] płatności ekologicznej na rok 2015 i tym samym brak ustalenia powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym. Postanowienie organu odwoławczego zaskarżyła strona wnosząc o wyeliminowanie go z obrotu prawnego i zasadzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez brak wykazania, że wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu powyższego przepisu. W uzasadnieniu skargi jej autor podnosi m.in., iż błędem organów było uzależnienie rozpatrywania wniosków o płatność ekologiczną za 2017 i 2018 rok od ostatecznego rozstrzygnięcia, co do przyznania płatności za rok 2015. Poza tym organy sprawę płatności za 2015 rok rozpoznają już ponad cztery lata. Oprócz tego organy zawieszając postępowanie nie wzięły pod uwagę zmiany rozporządzenia ekologicznego, którego skutkiem było to, że rolnik od 2017 roku może złożyć wniosek na dowolne zobowiązanie nawet do gruntów, do których w roku 2015 nastąpiła odmowa przyznania płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżący z kolei podtrzymał swoją argumentację w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, albowiem zasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazuje on więc w istocie na cztery elementy składające się na istotę zagadnienia wstępnego: 1. zagadnienie to musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, 2. jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3. to rozstrzygnięcie musi być uprzednie tzn. musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji, 4. musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji. Powyższe oznacza, że zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a zatem zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku takiego postępowania. Drugi z elementów składających się na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa traktuje o tzw. właściwości rzeczowej organu lub sądu, czyli właściwości umożliwiającej podjęcie rozstrzygnięcia mającego wpływ na inne rozstrzygnięcie. Z kolei uprzedniość rozstrzygnięcia w rozumieniu ww. przepisu dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji. Uprzednie to mówiąc inaczej takie, które miało miejsce wcześniej. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lecz o takie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały, czyli jest prawomocne. Czwarty element konstrukcji zagadnienia wstępnego stanowi o istnieniu zależności między uprzednim rozstrzygnięciem tegoż zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta określona jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej podnieść należy, iż o płatności ekologicznej na 2015 rok orzekał będzie w przypadku skarżącego w I instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]. W II instancji właściwy będzie natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Z treści skargi wynika, iż o przyznaniu tajże płatności na rok 2015 nie rozstrzygnięto ostatecznie do chwili obecnej. Identyczna właściwość obu ww. organów jest w przypadku płatności, o którą skarżący występuje na lata 2017 i 2018. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydanej w sprawie płatności ekologicznej na rok 2017 czy też na rok 2018 nie mógł więc zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, albowiem zarówno w sprawie płatności ekologicznej na rok 2015 jak i na rok 2017 oraz 2018 orzekają te same organy. Powyższy przepis (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) mówi o uprzednim rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego ( tu płatności ekologicznej na 2015 rok) przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie mamy jednakże do czynienia z tymi samymi organami. Podstawa zawieszenia postępowania wynikająca z art. 97 § 1 kt 4 Kpa nie wchodzi więc w niniejszym postępowaniu w rachubę. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma jednorazową treść. Wynika z niej, że zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do tego samego organu, ale zdaniem sądu także do organu, który kontroluje to rozstrzygnięcie w II instancji. Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie sąd podnosi, iż długotrwałość postępowania prowadzonego z udziałem skarżącego w sprawie płatności ekologicznej na 2015 rok i to niezależnie od składanych przez skarżącego środków odwoławczych łamie wszystkie te zasady postępowania, których istotą jest uzyskanie przez stronę rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 200 p.p.s.a.