V SA/Wa 2305/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... lipca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku B. D. w dniu ... marca 2007 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. We wniosku zadeklarowała do Jednolitej Płatności Obszarowej grunty o łącznej powierzchni użytków rolnych ... ha, położone na działkach ewidencyjnych o numerach ... . Decyzją z ...maja 2008 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. odmówił B. D. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości ... zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożenie sankcji było konsekwencją stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ wyjaśnił, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 wynosiła ... ha, natomiast powierzchnia stwierdzona trakcie kontroli administracyjnej wynosiła ... ha. Wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 78,73 % co uzasadniało odmowę przyznania płatności oraz nałożenie sankcji. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor ...Oddziału Regionalnego ARiMR w W. - po ponownym wyjaśnieniu sprawy - decyzją z dnia ...lipca 2008r. nr ... utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż została ona wydana zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż różnica pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią gruntów rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wyniosła 78,73%, bowiem w stosunku do działki D zadeklarowano powierzchnię ... ha, a stwierdzono ... ha. Stwierdzono, że działka rolna lub jej część nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Ponadto wyjaśniono, iż kontrola na miejscu dotyczyła części gospodarstwa (działek rolnych C i D), pomiaru powierzchni dokonano metodą GPS, wszelkie skreślenia w raporcie z kontroli opatrzono podpisem i datą. Wskazano również, iż kontrola przeprowadzona została przez upoważnionych inspektorów, a protokół został sporządzony prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z ... lipca 2008 r. skarżąca – B. D. wniosła o jej uchylenie jako rażąco sprzecznej z dyspozycją normy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w jej przekonaniu sposób przeprowadzenia kontroli rażąco naruszył jej prawa podmiotowe i w żadnym wypadku nie odpowiadał kryteriom koniecznym do prawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ administracji nie powiadomił strony, o żadnym terminie kontroli, uniemożliwiając tym samym prawidłową reprezentację. Ponadto protokół pokontrolny jest całkowicie nieczytelny, zawiera skreślenia i budzi poważne wątpliwości co do poprawności ustaleń, ponieważ niezależnie od metody, duża powierzchnia działek uniemożliwia dokonanie prawidłowych pomiarów w kilkanaście minut. Jako najważniejszy jednak argument przesądzający o wadliwości niniejszej procedury wskazała, fakt iż nieprzesłano jej poprawionego protokołu – wbrew oczywistemu obowiązkowi wynikającemu z pisma z dnia ... września 2007 r. wystosowanego do skarżącej przez O. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz 1269, ze zm, ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę , gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.,), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a., sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań wyjaśnienia wymaga, iż warunki i tryb udzielania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) (...) (Dz. U. UE L 03.270.1 ze zm.), określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U Nr 35, poz. 217 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust 4 powołanej ustawy wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni. Wysokość płatności jest zatem uzależniona od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Jednocześnie jednak, stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L.04.141.18 ze zm.), który w odniesieniu do systemu jednolitej płatności obszarowej znajduje zastosowanie w oparciu o art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE. L.04.345.1 ze zm.) obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Wobec powyższego podkreślić należy, iż powierzchnia gruntów rolnych to zasadnicza okoliczność, która musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego w sposób bezsporny. Tego obowiązku organ wydający zaskarżoną decyzję nie dochował. W rozpoznawanej sprawie orzeczono, iż Skarżąca błędnie zadeklarowała powierzchnię działki rolnej oznaczonej literą D – ... ha, a stwierdzona powierzchnia tej działki wynosi ... ha. Swoje stanowisko w tym zakresie organ oparł na wynikach kontroli części gospodarstwa, przeprowadzonej na miejscu metodą inspekcji terenowej. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. Wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.", chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy ustawy obligują organy orzekające w sprawie do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej płatności bezpośredniej w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, który podlegać powinien kompleksowej ponownej ocenie przez organ wydający decyzję w następstwie rozpatrzenia odwołania. W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Skarżąca zarzuciła m. in., że raport z kontroli przeprowadzonej w dniu ...sierpnia 2007 r. jest nieczytelny na skutek licznych skreśleń dokonanych po terminie kontroli - w dniu ... sierpnia 2007 r. Odnosząc się do tego zarzutu Dyrektor Oddziału stwierdził, że poprawki naniesione w treści raportu z kontroli opatrzone są podpisem i datą. Podkreślił jednocześnie, że Skarżąca nie skorzystała z przysługującego prawa do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustalenia kontrolne zawarte w raporcie kontroli mają pierwszorzędne znaczenie dla zweryfikowania powierzchni działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich a tym samym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie tych płatności. Raport z kontroli jest istotnym dowodem stanowiącym podstawę do ustaleń faktycznych organów orzekających. O dużej wadze ustaleń kontrolnych – na gruncie obowiązującej do 27 lutego 2007 r. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) - wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, w którym podkreślił szczególne umocowanie jednostek organizacyjnych wykonujących kontrole (na podstawie powierzenia kontroli przez Prezesa ARiMR) oraz dysponowanie przez te jednostki odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Sąd podziela powyższe stanowisko NSA i uznaje - co do zasady - wiarygodność dowodu z raportu z kontroli, przeprowadzanej na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Zauważyć jednak należy, że pogląd prawny wyrażony przez NSA nie wyłącza możliwości oceny raportu z kontroli jako dowodu przez organ orzekający, zwłaszcza w sytuacjach uzasadniających wątpliwości co do prawidłowości ustaleń kontroli. W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości zdaniem Sądu zaistniały i nie zostały one wyjaśnione. W dniu ... sierpnia 2007 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu działek oznaczonych literami C oraz D z której sporządzony został raport z kontroli z tej samej daty. Pomiaru dokonano metodą GPS. Treść raportu wskazuje, że ustalenia w nim zawarte w dniu kontroli zostały w sposób istotny zmienione na niekorzyść Skarżącej w dniu ... sierpnia 2007 r., co potwierdzają podpisy (parafy) osób przeprowadzających kontrolę. Chodzi głównie o zmiany w treści arkusza XI raportu (wyniki kontroli działek rolnych), dotyczące pierwotnych ustaleń co do powierzchni działki oznaczonej literą D o zadeklarowanej powierzchni ... ha. W dacie kontroli (sporządzenia raportu) inspektorzy terenowi ustalili, że powierzchnia zmierzona omawianej działki wynosi ... ha i ta wartość miała zostać uwzględniona przy wyliczeniu wnioskowanej płatności. Następnie w dniu ... sierpnia 2007 r. kontrolujący zmienili swoje ustalenia wpisując jako powierzchnię zmierzoną działki ... ha. Pomimo zarzutów odwołania podniesionych przez Skarżącą w omawianym zakresie Dyrektor Oddziału nie wyjaśnił powstałych wątpliwości co do powierzchni spornej działki, chociaż kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie płatności. Podkreślić należy, że zakres zmian wprowadzony przez kontrolujących – z pierwotnego ustalenia powierzchni działki D na ... ha na ostateczne ustalenie tej powierzchni na ... ha - naniesionych w raporcie kontroli wyklucza raczej omyłkę rachunkową czy błąd pisarski. Z akt sprawy wynika, że kontrola przeprowadzona została na miejscu a pomiar wykonany metodą GPS. Nieznany natomiast jest powód istotnych zmian w ustaleniach kontroli, które naniesione zostały kilka dni po zakończeniu kontroli. W sprawie nie wiadomo czy po zakończeniu kontroli w dniu ...sierpnia 2007 r. przeprowadzane były dodatkowe czynności, dające podstawę do zmian w ustaleniach kontroli. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, niewystarczające jest powoływanie się przez organ orzekający na ,,czytelność’’ raportu z kontroli jak i na nie złożenie przez Skarżącą zastrzeżeń do ustaleń kontrolnych w stosownym terminie. Norma zawarta w art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarżąca zasadnie podnosi, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem powyższego przepisu. Należy stwierdzić, iż organ orzekający nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (raportu z kontroli) wbrew obowiązkowi nałożonemu wprost przez art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem Sądu organ orzekający nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii zasadniczej dotyczącej tego, czy wniosek zawierał błędne dane i jaka jest powierzchnia spornej działki. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało uwzględnienie skargi. Nieuzasadniony natomiast jest zarzut dotyczący nie powiadomienia Skarżącej o terminie kontroli. Zgodnie z obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników – co do zasady kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Również przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wymagają obecności rolnika przy kontroli wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. W celu wyjaśnienia opisanych powyżej wątpliwości Dyrektor Oddziału winien wystąpić do kontrolujących by wskazali przyczyny zmian dokonanych w raporcie kontroli a następnie ocenić ich stanowisko, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.