V SA/Wa 2305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. Z. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi L. Z.(dalej: strona lub skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z ... czerwca 2016r., nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... (dalej: Dyrektor Oddziału lub organ I instancji) z ... maja 2016 r., nr ... o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z ... stycznia 2009 r., nr ... organ I instancji przyznał na wniosek strony pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w wysokości ... zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w tym m. in.: przedłożenia w oddziale Agencji: zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i pełnym zakresie (pkt 5 lit. a). Na wniosek o płatność strony z 10 marca 2009 r. organ I instancji wypłacił w dniu 10 czerwca 2009 r. środki finansowe. Pismem z 28 listopada 2011r. Dyrektor Oddziału poinformował stronę o zmianie przepisów i wskazał, że skarżący winien w terminie 90 dni od otrzymania przedmiotowej informacji złożyć zaświadczenie o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Pismo zostało doręczone w dniu 30 listopada 2011r. Pismem z 8 marca 2013r. Skarżący przesłał zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w ... z ... marca 2013r., nr ... z którego wynika, że strona podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 25 lutego 2009 r. do nadal z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Pismem z 22 lutego 2016 r. organ I instancji poinformował stronę o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności. Następnie zawiadomieniem z 4 kwietnia 2016 r., nr ... Dyrektor Oddziału zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzją z ... maja 2016 r., nr ... ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości ... zł. Podstawę wydania decyzji stanowił § 20 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 201 ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze) gdyż strona nie złożyła w terminie 90 dni od dnia otrzymania informacji z 28 listopada 2011r. zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR decyzją z ... czerwca 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z ... maja 2016 r. Organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazał, że wobec faktu, iż na dzień 3 października 2011 r. tj. na dzień wejście w życie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. nr 209, poz. 1247, dalej: rozporządzenie zmieniające), upłynął od dnia wypłaty pomocy (10 czerwca 2009 r.), 12 miesięczny okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu (strona podlegała ubezpieczeniu od dnia 25 lutego 2009 r.) do skarżącego znajdą zastosowanie przepisy § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, tj. był on zobowiązany przedłożyć w ARiMR zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, w terminie 90 dni od daty otrzymania informacji ARiMR o wejściu w życie przepisów rozporządzenia zmieniającego. Wyjaśnił, że pismo z 28 listopada 2011 r. o zmianie terminów na złożenie zaświadczenia, zostało doręczone stronie w dniu 30 listopada 2011 r. wobec czego skarżący winien był przedłożyć do ARiMR zaświadczenie KRUS do dnia 28 lutego 2012 r. Tymczasem strona zaświadczenie przesłała w dniu 1 marca 2013r., a więc po terminie określonym przepisami rozporządzenia zmieniającego. W związku z powyższym w świetle § 20 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego prawidłowo ustalono stronie konieczność zwrotu 3% kwoty wypłaconej pomocy za nieprzedłożenie wskazanego zaświadczenia. Organ II instancji odnosząc się do argumentu strony podniesionego w odwołaniu, że z dniem 10 sierpnia 2015 r. upłynął okres wymagalności roszczenia ARiMR, wskazał, iż w sprawie zastosowanie znajduje m. in. art. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L z 1995, nr 312, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 2988/95). Podkreślił, że strona zobowiązana była przedłożyć w ARiMR zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, do dnia 28 lutego 2012 r. Organ I instancji zawiadomił Stronę o stwierdzonej nieprawidłowości pismem z 22 lutego 2016 r. (informacja o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności). Wyjaśni, że poprzez zawiadomienie strony przez organu I instancji, o stwierdzonych nieprawidłowościach w okresie 4 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości, Prezes ARiMR uznał, że organ I instancji działał zgodnie z przepisami prawa, wydając decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych. Organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiły przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności (art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UEL z dnia 23.12.2006 r., ze zm., dalej: rozporządzenie 1974/2006; oraz § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego), które dają podstawę do nieżądania zwrotu wypłaconych należności. Dlatego też organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Pismem z 12 lipca 2016r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR z ... czerwca 2016 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 18 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 21 ust. 2 pkt 11) ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, a także decyzją nr ... z ... stycznia 2009 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwienie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków zobowiązania zostały podjęte na okres 5 lat od dnia wypłaty pomocy w tym również przechowywania dokumentów związanych z przyznaną pomocą do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. W związku z tym, w jego ocenie, jego zobowiązania wobec ARiMR jak i Agencji wobec niego minęły 10 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). korzystał ze wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, zarówno w aktach administracyjnych jak i sądowych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą przyznania i zwrotu pomocy w ramach działania "Ułatwienia startu młodym rolnikom" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Jak wynika z akt sprawy decyzją z ... stycznia 2009 r. skarżącemu została przyznana pomoc finansowa w wysokości ... zł w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W decyzji pomoc został przyznana z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, w tym m. in.: przedłożenia w oddziale Agencji: zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy (pkt 5 lit. a). W punkcie 4 lit. f) zawartego w decyzji pouczenia wskazano, że strona jest zobowiązana podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pouczono również stronę, że w przypadku niespełnienia zobowiązań lub nieprzedłożenia dokumentów wymienionych powyżej, pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Powyższy warunek wynikał z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego, który stanowił, że beneficjent powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Natomiast konieczność przedłożenia zaświadczenia wynikała z § 19 pkt 1 tego rozporządzenia. Warunek ten następnie został zmodyfikowany rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zgodnie z którym § 18 w ust. 1 pkt 5 otrzymał brzmienie: beneficjent powinien podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Stosownej modyfikacji również uległ § 19 pkt 1 rozporządzenia dotyczący konieczności złożenia zaświadczenia KRUS. Zmieniony warunek mocą § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego objął również stronę, gdyż w myśl tego przepisu warunek, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, dotyczy również beneficjentów, którym przyznano pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego wskazano, że beneficjenci, którym w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia upłynął od dnia wypłaty pomocy okres co najmniej 12 miesięcy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, składają w terminie 90 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 2, zaświadczenie, o którym mowa w § 19 pkt 1 rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. O powyższej zmianie przepisów strona została poinformowana pismem ARiMR z 28 listopada 2011r. Pismo doręczono 30 listopada 2011r. W stanie faktycznym sprawy jasno wynika, że strona nie złożyła w wymaganym terminie zaświadczenia z KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik. Zaświadczenie to bowiem winna złożyć do 28 lutego 2012r., natomiast złożyła je dopiero w dniu 1 marca 2013r., a więc ponad rok po terminie. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Niespełnienie powyższego warunku powoduje konieczność zwrotu uzyskanej pomocy. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, pomoc podlega zwrotowi w całości lub części jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. Natomiast § 20 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego precyzuje wysokość zwrotu. I tak w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy za nieprzedłożenie każdego z dokumentów określonych w tym przepisie, przy czym w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19 pkt 2, 6 oraz 7, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy - niezależnie od liczby nieprzedłożonych dokumentów. W związku z tym do zwrotu przypisano stronie kwotę ... zł stanowiącą 3% kwoty pomocy. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 11) ustawy o wspieraniu rozwoju, gdyż ustawa ta nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, a skarżący oprócz wskazania ww. przepisu w uzasadnieniu skargi nie rozwinął zarzutów w tym zakresie, co z kolei uniemożliwia ustosunkowanie się do nich przez sąd. W sprawie sporne jest również, czy organ I instancji mógł wydać decyzję ustalającą wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Zdaniem sądu w tym zakresie należy przyznać rację stronie skarżącej, mimo, że wskazuje w tym zakresie na nieprawidłowe przepisy. Słusznie bowiem Prezesa ARiMR zauważy, że zastosowanie w sprawie znajdą przepisy rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W myśl art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Prawidłowo w kontekście przedmiotowej sprawy Prezes ARiMR wskazał, że termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miało miejsce zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. W sprawie zaniechanie podmiotu miało miejsce w dniu 28 lutego 2012r., tj. ostatniego dnia w którym strona mogła złożyć wymagane zaświadczenie KRUS. A więc okres przedawnienia upływał z dniem 28 lutego 2016r. W sprawie niesporne jest, że pismem z 22 lutego 2016r. organ I instancji zawiadomił stronę o stwierdzonej nieprawidłowości. W piśmie tym bowiem poinformował skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. Jednakże organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, że pismo to doręczono stronie dopiero 29 lutego 2016r., a więc doręczenie miało miejsce już po upływie terminu przedawnienia dochodzenia należności. Tym samym pismo to nie wywołało skutku prawnego w postaci przerwania biegu przedawnienia, gdyż doręczono je po upływie przedawnienia. Z cytowanego przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 jasno wynika, że do przerwania biegu przedawnienia dochodzi wówczas gdy kumulatywnie są spełnione następujące przesłanki: musi zostać wydany akt właściwego organu władzy dotyczący śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz o tym akcie musi dowiedzieć się strona skarżąca. Wszystkie te czynności muszą zaistnieć w okresie gdy zobowiązanie istnieje i można je dochodzić. Dlatego też wymieniony przepis interpretować należy w ten sposób, że wydanie aktu dotyczącego nieprawidłowości przez właściwy organ przerywa bieg terminu przedawnienia, jeśli strona została o tym fakcie zawiadomiona, lub z okoliczności sprawy wynika, kiedy dowiedziała się o nieprawidłowości. W ocenie sądu samo sporządzenie pisma z 22 lutego 2016r. przed upływem okresu przedawnienia nie spowodowało przerwania biegu terminu przedawnienia. Skutek taki mogło wywołać dopiero poinformowanie strony o akcie dotyczącym nieprawidłowości, o ile miało ono miejsce przed upływem terminu przedawnienia (podobnie w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lipca 2012r. w sprawie P 30/11). Należy w związku z tym stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia. Zdaniem sądu w zaprezentowanych okolicznościach sprawy przedmiotowe zobowiązanie uległo przedawnieniu, co powoduje jego wygaśnięcie z mocy prawa. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie powyższej normy przez Prezesa ARiMR oraz Dyrektora Oddziału prowadzić powinno w podanych okolicznościach do niewszczynania postępowania administracyjnego, a po jego wszczęciu do jego umorzenia. Należy wskazać, że w razie gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ spostrzeże, że zobowiązanie uległo przedawnieniu, to obowiązany jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy związany jest bowiem stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania orzekł, o jego umorzeniu. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sąd zaliczył ... zł tytułem wpisu stosunkowego od skargi.