V SA/Wa 2306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę; oddala skargę Pismem z dnia 6 lutego 2011 r. J. G., pełnomocnik M. G. wniósł do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o "poświadczenie niezgodności z prawem działania podległego organu polegającego na wielomiesięcznym opóźnieniu w przesłaniu ortofotomap do rolnika, co spowodowało pozbawienie rolnika należnych płatności, gdyż na podstawie przesłanych ortofotomap ustalono, że obszar faktycznie użytkowany jest większy od zgłoszonego do płatności. Pismem z dnia ... marca 2011 r. znak: ... Zastępca Prezesa ARiMR udzielił odpowiedzi, wskazując, że w świetle przepisów prawa krajowego i wspólnotowego nie można się zgodzić z zarzutem narażenia na straty rolnika, w przypadku niedoręczenia na czas materiału graficznego, gdyż obowiązkiem rolnika jest zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek rolnych faktycznie użytkowanych w danym roku, natomiast na załączniku graficznym, zgodnie zapisem art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rolnik wskazuje wyłącznie położenie każdej działki rolnej i ewentualne zmiany, jakie nastąpiły na gruncie w danym roku. Brak załącznika graficznego nie miał więc wpływu na poprawność zadeklarowania działek we wniosku o przyznanie płatności . W odpowiedzi na powyższe J. G., działając jako pełnomocnik M. G., wniósł w dniu 9 maja 2011 r. "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wnioskując jednocześnie o "wydanie zaświadczenia poświadczającego, że działanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. polegające na wysłaniu ortofotomap do ww. rolnika z wielomiesięcznym opóźnieniem, w konsekwencji czego adresat poniósł szkodę, jest niezgodne z prawem, względnie przez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści". Postanowieniem nr ... z ... czerwca 2011 r. Prezes ARiMR odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W ocenie organu przedmiotowy wniosek zawiera dwa odrębne żądania. Po pierwsze poświadczenia przez organ, iż załączniki graficzne do wniosku spersonalizowanego zostały wysłane do skarżącego z wielomiesięcznym opóźnieniem, a po drugie, że przekazanie ich do rolnika z takim opóźnieniem jest niezgodne z prawem. Odnosząc się zatem do wniosku dotyczącego pierwszego z żądań organ wyjaśnił, iż obsługę druku i wysyłki do rolników wniosków spersonalizowanych wraz z materiałem graficznym, wykonywała firma zewnętrzna na podstawie umowy zawartej z ARiMR, przy czym wnioski wysyłane były do rolników przesyłką pocztową nierejestrowaną. ARiMR nie prowadziła ewidencji czy rejestru, gdzie utrwalone zostałyby dane dotyczące daty nadania do rolników przesyłek pocztowych zawierających wnioski spersonalizowane, nie ma zatem możliwości potwierdzenia faktu, że wniosek spersonalizowany zawierający ortofotomapy został do ww. rolnika nadany wielomiesięcznym opóźnieniem. Prezes ARiMR wyjaśnił, że organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a zatem obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ jednego z ww. zbioru danych. Natomiast ARiMR nie prowadzi ewidencji czy rejestru, gdzie utrwalone zostałyby dane dotyczące daty nadania do rolników przesyłek pocztowych zawierających wnioski spersonalizowane, nie może więc wydać zaświadczenia w sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu. Odnosząc się do drugiej części wniosku organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, (obowiązującym w roku 2006), rolnik zobowiązany był zadeklarować we wniosku o przyznanie płatności użytkowane przez siebie działki rolne zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. W tym celu rolnik powinien dokonać pomiaru użytkowanych przez siebie gruntów rolnych, gdyż zgodnie z przepisami art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U.2004 r., Nr 6, poz. 40, z późn., zm.), wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności za 1 ha gruntu rolnego. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w przypadku, gdy powierzchnia stwierdzona w gospodarstwie jest większa od powierzchni zadeklarowanej we wniosku, do obliczenia płatności uwzględniony zostanie obszar zadeklarowany . W odniesieniu do wykorzystania materiału graficznego, to organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, materiał graficzny, przekazywany rolnikowi wskazuje granice działek referencyjnych (działek ewidencyjnych) oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. W związku wyższym, materiał graficzny stanowi narzędzie pomocnicze, ale nie jedyne i konieczne prawidłowej deklaracji gruntów rolnych we wniosku o przyznanie płatności. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem, na materiale graficznym rolnik zaznacza położenie każdej działki rolnej, zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, rolnik zobowiązany jest na materiale graficznym wprowadzić wszelkie zmiany, które występują faktycznie na gruncie. Zatem, w ocenie Prezesa ARiMR, w świetle powołanych przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, nie można zgodzić się z zarzutem narażenia na straty rolnika, w przypadku niedoręczenia na czas załącznika graficznego. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności z prawem działania podległego organu w zakresie opóźnienia w przesłaniu materiału graficznego w roku 2006, organ wskazał , że wykonanie obowiązku wynikającego z art. 3a ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz.U. z 2004 r.. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w roku 2006, nie należał do Kierownika Biura Powiatowego lub Dyrektora Oddziału Regionalnego. Ponadto obowiązujące przepisy prawa nie określają terminu, w jakim rolnicy powinni otrzymać wnioski spersonalizowane wraz z materiałem graficznym. Od powyższego postanowienia strona złożyła zażalenie do Ministra Rolnictwa. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu, że nie ma możliwości potwierdzenia daty wysłania załącznika graficznego. Wskazał, że otrzymał ten dokument w sierpniu 2006 r. przesyłką poleconą. Nie zgodził się także, że brak ortofotomapy nie wpłynął na deklarowany obszar gruntów, a także ze stanowiskiem, że nie ma sprecyzowanego terminu do którego ARiMR winien przesłać rolnikowi wniosek wraz z ortofotomapą. Postanowieniem z ... sierpnia 2011r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje, na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie, zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny\/ urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie ma więc potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych: urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Informacje te mogą być wprawdzie – zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. – uzupełnione przez prowadzone w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełni jednak pomocniczą tylko rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalanej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 k.p.a. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Posiadane organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, które następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że proponowana we wniosku treść żądanego zaświadczenia zmierza do dokonania przez organy administracji publicznej oceny i rozstrzygnięcia, że wysłanie ofotomap do rolnika "nastąpiło z wielomiesięcznym opóźnieniem", zaś "adresat poniósł szkodę", że działanie organów "jest niezgodne z prawem" co w trybie art. 217-220 kpa jest niedopuszczalne. Odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest wiec w pełni zgodna ze wskazanymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. domagał się : 1. stwierdzenia faktu naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., polegającego na niedostarczeniu skarżącemu ortofotomap jego gospodarstwa przed terminem złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania na 2006 rok, co uniemożliwiło poprawne sporządzenie ww. wniosku, w następstwie czego skarżący pozbawiony został prawa do części ww. dopłat oraz pomocy finansowej na rozwój gospodarstwa niskotowarowego, 2. potwierdzenia prawa skarżącego do zaświadczenia poświadczającego ww. stan faktyczny i prawny. niezbędnego do wszczęcia procesu cywilnego mającego na celu wyrównanie szkody, jaka powstała w następstwie przytoczonego postępowania , 3. uchylenia postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr ... z ...8.2011 roku utrzymującego w mocy postanowienie Prezesa ARiMR nr ... z ...6.2011 roku o odmowie wydania zaświadczenia o ww, żądanej treści jako niezgodnego z prawem. Nadto domagał się zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik, ani też do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z kolei w myśl art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przytoczone przepisy wskazują, że zaświadczenie służy urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, jeżeli wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa. Zaświadczenie wydaje się także, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tak więc, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań. Istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy – obiektywnie rzecz ujmując – organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana. W doktrynie trafnie przyjmuje się, że nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck Warszawa 2006, str. 818). Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, bądź gdy nie istnieje taki przepis prawa, który wymagałby uzyskania stosownego zaświadczenia, organ administracji publicznej winien podjąć postanowienie odmowne. Jeżeli natomiast osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą, w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas – nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa – organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. Taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie – skarżący żąda bowiem poświadczenia, że organy ARiMR działały niezgodnie z prawem, gdyż przesłały do niego ortofotomapę z wielomiesięcznym opóźnieniem, czym naraziły wnioskodawcę na szkodę. Treść żądanego zaświadczenia wykracza poza możliwą w świetle art. 218 § 1 k.p.a. treść zaświadczenia – chodzi we wniosku bowiem o ocenę faktów, nie zaś o same fakty czy potwierdzenie stanu prawnego. Nawiasem mówiąc , skoro wnioskodawca podaje, że chce dochodzić przed sądem powszechnym odszkodowania za , jego zdaniem , niezgodne z prawem działania organów ARiMR , to ocena działań organów należy do wyłącznej kompetencji tego sądu i zaświadczenie w tym celu skarżącemu nie jest potrzebne, co oznacza, że nie ma także interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. W sposób prawidłowy zwrócił na to organ II instancji wskazując, że zaświadczenie nie może rozstrzygać żadnych kwestii spornych, bo takie mogą być rozstrzygane tylko w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a w tym przypadku, skoro strona chce dochodzić roszczeń odszkodowawczych to w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.