V SA/Wa 2306/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmniejszenia kwoty indywidualnej dostaw; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata P. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes Agencji") z dnia [...] sierpnia 2012 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. (dalej: Dyrektor Oddziału) w sprawie cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. o numerze [...]Dyrektor Oddziału orzekł o zmniejszeniu J. M. (dalej: "skarżący") kwoty indywidualnej dostaw o 3556 kg. Wobec powyższego od roku kwotowego 2012/2013 dostawcy przysługuje kwota indywidualna dostaw w wysokości 5056 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 40,553 g/kg. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 11, poz. 65 ze zm.) – dalej: "ustawa o organizacji rynku mleka". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż skarżący w roku kwotowym 2011/2012 wprowadził do obrotu mleko lub przetwory mleczne w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu kwoty indywidualnej. W odwołaniu z dnia 17 lipca 2012 r. skarżący podniósł, że wcześniej padły mu dwie krowy, natomiast po wycieleniu się jałówek będzie mógł odstawiać więcej mleka do podmiotu skupującego. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Agencji zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że z informacji zawartych w rejestrze producentów prowadzonym przez Dyrektora Oddziału wynika, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. skarżący sprzedał do podmiotu skupującego mleko w ilości 5056 kg, natomiast na dzień 1 kwietnia 2011 r. posiadał kwotę indywidualną dostaw w wysokości 8612 kg. Zatem w roku kwotowym 2011/2012 wykorzystał zaledwie 58,70 % kwoty indywidualnej. Prezes Agencji, powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka wyjaśnił, że w przypadku gdy producent wprowadził do obrotu w roku kwotowym mleka i przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70% kwoty indywidualnej przysługującej mu na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, kwotę indywidualną o jej niewykorzystaną część. Jednocześnie wskazał, iż przepis art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku’’) - (Dz. U. UE. L. 07.299.1) dalej: "rozporządzenie Rady Nr 1234/2007", wylicza sytuacje, kiedy zmniejszenie kwoty indywidualnej nie nastąpi. Są to przypadki siły wyższej oraz należycie uzasadnione przypadki mające tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy zauważył, że przykładowe przypadki siły wyższej wyliczone zostały w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 030, 31.01.2009), dalej: "rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009". Są to między innymi śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub części tych zwierząt. Siłą wyższą jest zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do zapobieżenia. Wystąpienie siły wyższej powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane. W ocenie Prezesa Agencji, przedstawione przez stronę okoliczności nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do uwzględnienia odwołania. W szczególności organ zauważył, iż padnięcia krów w gospodarstwie skarżącego miały miejsce w grudniu 2009 r. i w lipcu 2010 r., a zatem nie dotyczą one roku kwotowego 2011/2012. Ponadto organ podniósł, że w roku kwotowym 2010/2011 skarżącemu nie została zmniejszona kwota indywidualna pomimo jej niewykorzystania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie zgodził się z decyzją Prezesa Agencji. Podniósł, iż poniósł duże straty w związku z leczeniem krów, które ostatecznie padły. Wkrótce mleko zaczną dawać dwie jałówki, po ich wycieleniu. Ponadto zamierza dokupić ziemię i krowy za odszkodowanie które powinien dostać za grunty zajęte pod budowę drogi. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.); dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka, zgodnie z którym przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % kwoty indywidualnej przysługującej temu producentowi na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, kwotę indywidualną o jej niewykorzystaną część. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że skarżący w roku kwotowym 2011/2012 wprowadził do obrotu mleko w ilości 5056 kg. Sprzedaż wyniosła 58,70 % posiadanej kwoty indywidualnej. W związku z powyższym organ miał podstawy do dokonania w drodze decyzji zmniejszenia kwoty indywidualnej przysługującej skarżącemu o jej niewykorzystaną część, na podstawie ww. art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Przy czym, przed wydaniem takiej decyzji organ obowiązany był rozważyć, czy okoliczności podnoszone przez stronę w toku postępowania nie uzasadniają odstąpienia od zastosowania tej sankcji. Z tego obowiązku, w ocenie Sądu, organ nie wywiązał się w sposób należyty. Prawo krajowe nie reguluje odstępstw do zasady wyrażonej w powyższym przepisie. W zakresie odstępstwa są wiążące i bezpośrednio stosowane przez Polskę przepisy unijne zawarte w przywoływanym już rozporządzeniu Rady nr 1234/2007. Stosownie do art. 72 ust. 3 tego rozporządzenia, zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej o jej niewykorzystaną część nie znajduje zastosowania w przypadku siły wyższej i w należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwe organy przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Do przypadków tych w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zaliczono przykładowo: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykającą część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Z powyższego wynika, iż aby możliwe było odstąpienie od zastosowania sankcji przewidzianej w art. 32 ust. 1 ww. ustawy krajowej, muszą wystąpić zdarzenia, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne należycie uzasadnione i uznane przez właściwy organ okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, oraz - zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu. Oznacza to, że ustawodawca kładzie nacisk nie tylko na charakter okoliczności, które mogą wpłynąć na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego, lecz również na rozmiar skutków spowodowanych przez takie zdarzenie. W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na fakt padnięcia dwóch krów: w grudniu 2009 r. i w lipcu 2010 r. Podniósł także, że poniósł duże koszty leczenia krów oraz że po wycieleniu się jałówek będzie mógł odstawiać więcej mleka. W uzasadnieniu decyzji Prezes Agencji ustosunkował się do faktu padnięcia krów, podnosząc, że miało to miejsce w latach wcześniejszych i nie dotyczą one roku kwotowego 2011/2012 oraz że z powodu tych zdarzeń nie została skarżącemu zmniejszona kwota indywidualna w roku kwotowym 2010/2011. W ocenie Sądu, padnięcie krowy w lipcu 2010 r. mogło niewątpliwie wpłynąć na dostawy realizowane przez skarżącego w roku kwotowym 2010/2011, i mogło skutkować ewentualną decyzją o zmniejszeniu bądź niezmniejszeniu kwoty indywidualnej na rok 2011/2012. Natomiast na decyzję organu o niezmniejszeniu kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2010/2011 mógł mieć wpływ wyłącznie fakt padnięcia w gospodarstwie skarżącego krowy w grudniu 2009 r. To zresztą zdaje się wynikać z wydruku z systemu ewidencji – karta 12 akt administracyjnych, gdzie wskazany jest rok kwotowy 2010/2011 – brak redukcji – padnięcie krowy. Dokument ten nie został powołany ani w żaden sposób omówiony w decyzjach obu instancji. Można jedynie domyślać się, że był on pod stawą do zapisu, który znalazł się w zaskarżonej decyzji, iż "z powodu tych zdarzeń (padnięcie krów) nie została skarżącemu zmniejszona kwota indywidualna w roku kwotowym 2010/2011. Z tego wynika, że organy nie odniosły się do sytuacji, jaka wyniknęła w gospodarstwie skarżącego w związku z padnięciem krowy w lipcu 2010 r. W decyzji zabrakło informacji, jak wyglądały dostawy mleka w poszczególnych latach kwotowych, w których w gospodarstwie skarżącego wystąpiły nadzwyczajne okoliczności – padnięcie krów. Nie wiadomo, w jakiej wysokości skarżący wykorzystał kwotę indywidualną w roku kwotowym 2010/2011, a więc w roku, w którym padła jedna z krów. Z decyzji wynika, że skarżącemu nie zmniejszono kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2010/2011 co oznacza, że nie wykorzystał kwoty w roku poprzedzającym – 2009/2010, brak jest natomiast informacji odnośnie wykorzystania kwoty w roku 2010/2011. Należy przypomnieć, że uzasadnienie jest bardzo ważnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji,. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych przesłanek. Decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie odnosi się do wskazanych przez skarżącego przesłanek. Prezes Agencji w swojej decyzji powołał regulacje prawne, w oparciu o które wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, przywołał także okoliczności wskazane przez skarżącego ale – poza padnięciem krów nie ustosunkował się do nich. Nie wyjaśnił np., dlaczego nie mogą zostać uwzględnione wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące wycielenia się jałówek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podda pod rozwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego argumenty, łącznie z podniesionymi w skardze do Sądu okolicznościami wywłaszczenia gruntów ornych i zniszczenia łąk w związku z budową drogi, co w ocenie skarżącego uniemożliwiło mu wywiązanie się z dostaw mleka w ustalonej wysokości. Przeanalizuje także wpływ zdarzeń losowych w gospodarstwie skarżącego na dostawy mleka w poszczególnych latach kwotowych. I dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny podejmie decyzje w przedmiocie ewentualnego zmniejszenia skarżącemu kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2012/2013. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z uwagi na to, iż w sprawie skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, a koszty tej pomocy nie zostały uiszczone, w pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461).