V SA/Wa 2307/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata M. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi złożonej przez J. C. (zwaną dalej Skarżącą) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej także organem odwoławczym lub II instancji) z [...] sierpnia 2012r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012r., nr [...] w sprawie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 1999r., nr [...] nakazał Skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego be pozwolenia na budowę. Upomnieniem z [...] kwietnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej PINB w [...]) wezwał Skarżącą do dobrowolnego wykonania obowiązku. Następnie wierzyciel (PINDB w [...]) w dniu [...] listopada 2008r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w stosunku do którego Skarżąca złożyła zarzuty. Postanowieniem z [...] grudnia 2008r. PINDB w [...] odmówił uznania zgłoszonych zarzutów. PINDB w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2009 r., nr [...] nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 61.315,17 złotych. W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2009r. Wyrokiem z 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Łd 391/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009r. PINDB w [...] w wyniku rozpoznania wniosku Skarżącej postanowieniem z [...] marca 2009r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku nałożonego decyzją z [...] listopada 1999r. Postanowieniem z [...] maja 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] marca 2009r. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Łd 515/09 odrzucił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2009r. Pismem z 16 czerwca 2012r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Skarżąca zwróciła się o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z [...] lipca 2012r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez PINB w [...] w związku z niewykonaniem przez Skarżąca obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu I instancji Nr [...] z [...] listopada 1999r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwana dalej u.p.e.a. nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawiając tę kwestię uznaniu administracyjnemu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że Skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji od 1999r., a zatem niemal od trzynastu lat. Podał również, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Dlatego też zobowiązana może uwolnić się od obowiązku uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia wykonując egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek. W wyniku rozpoznania zażalenia Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2012r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że celem wstrzymania czynności egzekucyjnych jest w istocie rzeczy możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego. Organ stanął na stanowisku, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 ust. 6 u.p.e.a. muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 18 sierpnia 2012r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Skarżąca przedstawiła rys historyczny dotyczący prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nałożonej grzywny w celu przymuszenia, wnosząc jednocześnie o umorzenie tej grzywny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym wydanych w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym postanowień podlegających zaskarżeniu zażaleniem, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie je poprzedzające, są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie nałożonej kary pieniężnej. Wniosek został złożony do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc organu który na mocy art. 23 § 1 u.p.e.a. sprawuje nadzór na prowadzoną egzekucją niepieniężną związaną z niewykonaniem przez Skarżącą obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o rozbiórce. Zatem prawidłowo organ uznał, że wniosek dotyczy wstrzymania czynności egzekucyjnych w tym postępowaniu egzekucyjnym. Na marginesie należy zauważyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadzi egzekucję pieniężna wobec Skarżącej nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz kosztów egzekucyjnych. Sąd wskazuje, że w tym też postępowaniu przysługują Skarżącej określone środki obrony swoich praw, np. zarzuty, skarga na czynność egzekucyjną, ewentualnie możliwość wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Jednakże organem właściwym do załatwienia ewentualnych wniosków (środków zaskarżenia) Zobowiązanej w tych sprawach jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] oraz organ nadzoru, tj. Dyrektor Izby Skarbowej w [...]. Dodatkowo należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nie było umorzenie grzywny w celu przymuszenia, o które to umorzenie zwróciła się Skarżąca w skardze do Sądu. Trzeba podkreślić, że sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność decyzji (postanowień) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy - w tym przypadku wniosku Skarżącej o umorzenie grzywny. Wniosek o umorzenie Skarżąca winna złożył do organu, który tę grzywnę nałożył. Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że Sąd w przedmiotowej sprawie dokonywał oceny postępowania właściwego w sprawie egzekucji niepieniężnej organu egzekucyjnego i organu nadzoru, a w szczególności przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012r. wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych, podejmowanych przez PINB w [...] w związku z niewykonaniem przez Skarżącą obowiązku rozbiórki budynku. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Instytucja wstrzymania czynności egzekucyjnych została uregulowana w art.23 § 6 i § 7 u.p.e.a. Stosownie do art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. W myśl art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień, tj. w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Nadzór nad egzekucją administracyjną prowadzoną przez PINB w [...] sprawuje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (art.23 § 1 u.p.e.a.). Przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1 a pkt 2 u.p.e.a.). W myśl art. 1a pkt 15 u.p.e.a. przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych - rozumie się przez to wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to, że dla możliwości wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie, iż zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli w toku postępowania ustalone zostanie, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie występuje, organ nie może uwzględnić żądania strony, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa. W razie ustalenia, że w sprawie występuje przesłanka, której istnienie warunkuje zastosowanie art. 23 § 6 u.p.e.a, organ w ramach uznania administracyjnego podejmuje rozstrzygnięcie, w którym uwzględnia żądanie strony w całości lub w części albo żądania strony nie uwzględnia. Sądowa kontrola zgodności z prawem postanowienia wydanego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. wymaga więc zbadana w pierwszej kolejności, w jaki sposób dokonano wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", którego zaistnienie umożliwia zastosowanie przewidzianej w analizowanym przepisie instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnej. Dokona przez organ wykładnia powyższego pojęcia warunkuje zakres postępowania dowodowego. Organ II instancji wskazał, że pod tym pojęciem należy rozumieć zdarzenia o charakterze wyjątkowym, odbiegające od występujących powszechnie. Przedstawioną przez organy wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Wobec powyższego rozważyć należało, czy przedstawione przez Skarżącą okoliczności mogły zostać uznane za "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., a w konsekwencji, czy organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z wniosku Skarżącej podważa ona w ogóle zasadność prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego oraz wskazuje na niskie dochody. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, słusznie organ II instancji zauważył, że Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które miałyby szczególny charakter. Niskie dochody oraz podnoszone argumenty kwestionujące prawidłowość ustaleń merytorycznych stanowiących podstawę wydania ostatecznej decyzji o rozbiórce nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku", który mógłby doprowadzić do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Instytucją wstrzymania ma charakter nadzwyczajny i może być stosowane jedynie w wyjątkowych przypadkach, np. w wypadku klęsk żywiołowych. Do tych natomiast przypadków nie można zaliczyć niskich dochodów, które to co do zasady mogą mieć wpływ na skuteczność postępowania egzekucyjnego, a nie na jego wstrzymanie. Ponadto słusznie organ zauważył, że oprócz "szczególnych przypadków" instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego ma charakter fakultatywny i opiera się na tzw. "uznaniu administracyjnym". Oznacza to, że nawet wypełnienie przesłanek nie zobowiązuje organu nadzoru do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia i może, ale nie musi, wstrzymać czynności lub postępowanie egzekucyjne. Istotą egzekucji jest jak najszybsze wyegzekwowanie należnych zobowiązań. Do jej wszczęcia dochodzi w przypadku braku dobrowolnego wykonania ciążących zobowiązań. Z samej istoty postępowania egzekucyjnego wynika jego uciążliwość dla podmiotu, wobec którego to postępowanie jest prowadzone. Zasadnie również organ podkreślił, że Skarżąca uchyla się od wykonania zobowiązań od kilkunastu lat i Zobowiązana może uwolnić się od np. nałożonej grzywny w celu przymuszenia poprzez wykonanie obowiązku, tj. rozbiórkę budynku. Wówczas w myśl art. 125 § 1 u.p.e.a. nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W konsekwencji, pomimo subiektywnego przekonania Skarżącej o szczególnych okolicznościach nie można z nich wywieźć podstawy istnienia przesłanki dla wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzając w ramach "uznania administracyjnego", że przedstawione przez Skarżącą okoliczności nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa oraz uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).